建立科学的预防腐败的长效机制

湖南省犯罪学研究会第七次研讨会论文

建立科学的预防腐败的长效机制

促进社会主义和谐社会建设

湖南省衡州监狱 曾瑞

预防腐败！这是一个沉重而古老的话题，也是一个世界性的话题；这是一个让许多执政者头痛的难题，也是一个令许多政治家孜孜不断求解的难题。

腐败问题，不但影响社会的和谐，关乎执政党的地位，而且关系着国家的前途和命运。预防腐败，不但是执政党的加强自身建设的重要课题，也是犯罪学必须研究的重要课题。因为在当今社会刑事犯罪的总量构成中，因腐败而致职务犯罪所占的比例越来越大，影响和危害也越来越大。据最高人民法院和最高人民检察院工作报告称，2006年全国共判处刑事犯罪340715人，而职务犯罪就有29966人，二者比为11.37:1。因此，研究预防腐败的问题也就成了犯罪学的重要课题。

一、当前腐败的形势和特点

决非危言耸听，当前的腐败形势相当严峻。腐败几乎侵蚀了所有的权力领域，蔓延到社会生活的每个角落。呈现出以下特点。

一是行业职业特点。行业腐败产生于社会公众的基本需求同社会可享受资源的行业垄断的独特性，其表现形式为不恰当地侵夺公众利益以满足本行业的利益欲求，一方面是社会公众必须的基本生活需求，一方面是可消费资源的垄断独占，消费者由于生活的必需而将自己的-利益不情愿地送给垄断者，垄断者利用自己的寡头地位以大大高于成本价格和社会平均利润水平的价码掠夺消费者，以满足自己的利益欲求，从而形成行业腐败和社会不公。据山东省2006年度审计报告显示，中国网通公司人均月工资基数为2.13万元，而济南水箱厂人月均工资基数则只有141.2元，差距达150.84倍。又据国家劳动和社会保障部2005年6月发布的人均年工资收入数据，2004年国家机关工作人员平均工资为1.6万元,事业单位约1.5万元,企业约1.4万元——1.5万元,而大行业则超过6万元.这些大行业都是垄断行业,如石油、冶金、通讯、煤炭、交通运输和水电系统。

在行业腐败基础上产生的职业腐败也很明显。教育乱收费的问题屡禁不止，看病贵，乱收费的情况也十分严重。哈尔滨医科大二院狂宰病人的事件令全国人民震惊。一名患者在该院住院67天，竟用了550万元，后经卫生部核实，以各种名义和方法多收20.7万元。当然这里还不包括多如牛毛而实际并不需要的各种检查费。现在,名目繁多的检查实际上巳成为医院创收的手段。笔者曾因病入住某医院，手术前，医生说还需要作核磁共振以便更准确地诊断病情，可检查结果还未出来，就被告知立即手术，700多元的检查成为毫无价值的支出。又据衡阳日报披露，一个月收入稳稳当当几万元的医药代表，因受良心折磨，主动站出来揭露虚高药价的惊人黑幕：药品在采购过程中最多可经过14道环节的利润分配，医院开出的最高药价可在零售价上翻升16倍，等等。

行业和职业腐败的受害人是不特定的社会大众，涉及面广，涉及人员多，而且无明显违法，政府干预的力度很有限，但却是实实在在的大腐败，因此应成为反腐败的重点领域。

二是公众权力部门化。根据社会管理的需要，国家设立了各种管理机关并赋予相应的管理职能，授予了相应的权力。可是许多管理机关都把这种公权力异化成部门权力，作为谋取部门利益的手段。甚至为了部门利益，舍本求末，放弃主要职能，将不能谋取部门利益的职能压缩再压缩，将能给部门带来利益的职能无限制地发挥，甚至到了膨胀的地步。由于各部门的职能不一样，权力大小不一样，权力异化的结果也就不一样。权力大的部门谋取的利益就多，反之就少，以致于同是社会管理者，都是国家机关工作人员，因工作部门不同，工作条件和个人待遇相差悬殊，有的机关建高楼大厦还可以一迁再迁，有的机关连正常的工作运转都难以保证。这种公权力部门利益化的做法实际上也一是种权力腐败，是社会公正公平价值所不允许的，可是种情况却长期存在，从没有人去解决、去调适、去平衡，使这种异化了的权力披上了合法的外衣，得到了社会的承认。

三是趋高性，即部门高层，职务高层腐败现象频发。近年来，单位腐败的级别逐渐升高，从科级到县级乃至省部级单位都存在腐败现象。据国家审计署审计长李金华报告，审计署在审计2005年度中央财政预算执行情况时，发现中央48个部门拥有违规违法资金达55.1亿元。从近年来查处的腐败官员的级别来看，省部级高官也大有人在：象国家统计局原局长邱晓华、国家药监局原局长郑筱萸、原上海市书记陈良宇、国土资源部原部长凤山、黑龙江省原政协主席韩桂芝、湖北省原省长张国光、贵州省原省委书记、省人大主任刘方仁、河北省原省委书记、省人大主任程维高、中国建设银行原子行长王雪冰、山东省原政协主席潘广田、云南省原省长李加廷都是正省部级领导干部，封疆大吏，都堕落成腐败分子，人民的罪人。至于地厅级、县处级领导干部的腐败现象，更是不可枚举。四川省2006年1月至11月就有13名厅级官员被查处，江西省5年时间查处处级以上官员达700人之多。这种腐败高层化的倾向对党的执政地位和国家的长治久安无疑是一种巨大的威胁。

四是链条现象，即横向成批，纵向成链。如湖南省郴州市，那么多领导干部，象发国难财一样，不顾身份，不择手段，贪污受贿达到疯狂的程度，使整个官场贪声一片，最终倒下一片。又如上海社保案，涉案单位一串，涉案官员达几十人之多，为破此案，中央竟调集上海、安徽、吉林三省市的检察人员，进行破案大会战。广东省江门市新会人民医院200名医务人员中，就有140多人收受回扣，从院长到科长再到有处方权的医生，形成了一个多开多得，利益均沾的回扣食物链。还有一些地方和单位是一任接一任地贪污，一茬接一茬地腐败。河南省交通厅三任厅长接连前腐后继，受到法律追究；安徽省阜阳市中级人民法院连续三任院长、中国银行广东开平支行前后两任行长被判刑，成了不是怪事的怪事。

五是胆大妄为，不满足于小敲小打。有些腐败案件，可谓触目惊心，令人咋舌。第一是贪污受贿的数额触目惊心。贪污受贿1000万以上甚至过亿元的大案不在少数。郴州市委书记李大伦受贿1434万，还有1765万元不能说明合法来源；福州市原公安局副局长王振东为打击其入股公司的竞争对手，竟指使手下民警将前来调解的人员开枪打死，出逃美国时携带1000万美金，办案人员还在其家中搜出3000多万元人民币。第二是明码标价，公开伸手。河南省上蔡县原县委书记杨松泉，利用提拔调动干部权公开标价索贿，一个乡党委书记6至10万元人民币，乡长6万元，财政局长40万元，人民医院院长30万元，收到钱就可以给官帽。河南省新乡市中级人民法院法官张其江在办案时竟主动提出：现在办案有行情，100万元以上的官司要5至8万元活动费，对方未付钱，就要对方打借条，最后竞因对方未兑现而凭借条打索贿官司。更可笑的是，公安警察竟明码标价卖盗窃。四川成都火车站派出所民擎李升东等人，竟将盗贼放进候车厅，规定白班每贼交200元，夜班每贼交100元。第三是康国家之慨，毫不心痛。四川省健为县原县委书记田玉飞收受1500万贿赂后，将拥有4.6亿元总资产、1.9亿元净资产的健为电站,以4000万元的价格就卖给了东能集团。河南省人大副主任、漯河市委书记王有杰将价值一亿元的市蓝天宾馆仅以2700万元就卖给了鲍义军个人。第四是明目张胆违法违规。温州市市政工程串标案，串通单位以1216万元的好处费就暗箱操作获得了2.96亿元的工程。上海市劳动和社保局局长祝均一违规操作动用社保资金32亿元。娄底市委常委、常务副市长易佑德违规动用住房公积金8200万元，最后造成7829.2万元的本金损失和640万元利息损失。

六是一把手腐败现象严重。其腐败的方式有三，其一是设置名目诱贿，比如采取调整使用干部的手段引诱别人行贿，如山西省翼城县原县书记武保安在担任县委书记后仅8个月时间，分9批调整干部253人，敛财500万元；陕西省商洛市商洛区原书记张改萍，卖官27项，收受贿赂106.万，其中教育局长一职就收受38万元。其二是利用拍板权受贿。一些一把手高度集权，四处插手，没有他拍板，事情就办不成，从而利用这种手段搞腐败。原河北省对外贸易厅副厅长兼机电办主任李友灿利用审批进口汽车配额的权利收受4372万元和价值21万元的轿车一辆；湖南省高速公路管理局原局长杨志达身为局长，直接插手并决定工程招标，工程分包、设计变更、工程款拨付等具体工作，以此收受贿赂。甚至一把手的一票否决权都能成为腐败的法宝。葫芦岛市连山区区委书记李玉麟因享有乡镇干部任用一票否决权，从而成为他受贿的一个手段。其三是充分享用最高权威的资源优势，放心大胆受贿。由于人们认准了一把手的特殊作用，故不得不拜一把手的码头，挤一把手的门坎，而一些一把手也就心安理得地享受了这种腐败。原山西省翼城县委书记武保安的妻子王临凤在接受办案人员问话时深有感触地说：“以前当县长时没有感觉，当一把手以后，明显地感到县委书记与县长有天地之差，当县委书记后的春节和八月十五两个节日,几乎所有下属单位的领导都要来家中，来的人一批一批，都是坐几分钟放下钱就走了，我和武保安收钱收得都有点害怕,可是也没办法。”武保安说：这是“以前当县长时根本没有的情况。”安徽省滁洲市原人大副主任陈兆丰在担任定远县县长书记时，收受钱物贿赂达800余万元，但当人大副主任以后就没有人送了。这些都说明一把手的角色效应。

七是监督者监守自盗，对监督者的监督成为软肋。为加强管理，规范执法行为，预防腐败，党和国家建立了诸如党纪监督、法律监督、行政监督等监督机关和制度。这些监督机关享有无限大的权力，有些机关及其工作人员就是凭借这种权力肆无忌惮疯狂地搞腐败。纪律检察委员会是党的纪律监督机关，由其职责决定，它应该是廉洁的表率，反腐的尖兵。然而，纪检机关及官员腐败的案例也屡见不鲜。表现一，机关集体腐败，打着纪检的名义，办案的方式，四处搞钱榨钱。在很多情况下，办案只作为搞钱的手段，搞钱才是目的，而搞回的钱主要是自己消费。湖北省监利县纪委有干部职工40人，一年总开支达310万元，其中用于招待的费用达100万，人平2.5万。钱从何来？办案返回款。该纪委年办案收入300万左右，财政返回率80%。返回的钱除了按15%的比例作为办案人员的奖金，其余就吃喝玩开销。监利百姓调侃说：“违纪人员把公家的钱装进个人腰包，纪委把这笔钱掏出来装进自已的腰包，这就完成了纪律检查。”该县经济责任审计局一局长直言不讳：“对谁都敢审计，就是不敢审计纪委。”该县预算外资金管理局的一名工作人员坦承：“对纪委的罚没款，谁也不愿去认真。”表现二，纪检干部利用职权搞腐败。如郴州市委原纪委书记曾锦春，充当矿主黑社会势力的保护伞，湖南省纪委副书记杜湘成北京嫖娼。至于一般干部在办案中索拿卡要，接受各种享受的情况，更时有发生。检察机关是国家法律监督的专门机关，该机关存在的腐败表现与纪检机关别无二致。近年来，检察官腐败的案例经常见诸于报端，严重玷污了检察机关的形象。如天津市原检察长李宝金在其任职期间，索贿数百万元，挪用巨额公款借给他人使用，在检察院设立帐外帐、私设小金库；辽宁省抚顺市原副检察长吴兴安受贿案、福建省宁德地区检察院分管反腐工作的副检察长高良斌受贿案、三门峡市检察院检察官姚灼伙同家人开酒店组织卖淫，检察官充当鸡头案、等等，反映出法律监督机关同样存在腐败。在行政管理和监督领域，腐败的现象可以说更是此起彼伏。药监部门倒下了一批，山西先后有6位安全监督局长落马，河北省沧州市审计局组织审计人员对盐山供电公司进行审计，竟接受宴请达17次，还有部分人员携带家属旅游，结果造成审计员猝死事件。湘潭县公路局和县交警大队少数干部利用全国整治车辆超限的机会，收取“公路补偿费”和“感谢费”后，给部分“双超”货车开绿灯，等等。监督者滥用监督权，利用监督权搞腐败，引起了人们强烈感慨：谁来监督监督者！

以上情况表明，我国腐败问题已十分严重，反腐败斗争任重道远。

二、构建预防腐败长效机制的设想

中国共产党历来高度重视预防腐败的问题。早在中国新民主主义革命取得全国胜利的前夜，毛泽东同志在七届二中全会上就谆谆告诫全党务必保持谦虚谨慎、不骄不躁的作风，务必保持艰苦奋斗的作风。同时向党内敲响了预防腐败的警钟，指出可能有这样一些共产党人在糖弹面前要打败仗。接着在全国解放以后大力宣传推荐了南京路上好八连“富贵不淫、威武不屈”优秀典型。1951年底中央在发现了东北局一些干部存在贪污浪费的情况时立即在全国开展了反贪污、反浪费、反官僚主义的“三反运动”，并枪毙了原天津地委书记刘青山、张子善。十一届三全会以后，面对改革开放的新情况，中央更加高度重视反腐工作，增大了反腐工作力度，中央领导亲自抓，成立机构专门抓，建立了教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败工作机制，制定了《建立健全教育、制度监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。《纲要》体现了党中央反腐的决心，也是我们党反腐斗争经验的科学总结，《纲要》提出的一系列措施，对于预防腐败具有重大的意义。但笔者认为，除了《实施纲要》明确的预防措施外，还应该在以下几个方面下功夫：

（一）要科学地配置权力。第一要建立科学的权力机制，实现授权、行权和监督权严密配套、有机统一。资产阶级的“三权分立”学说无疑是人类社会的一大进步，为限制国家元首权力的无序和防止腐败具有不可低估的作用。我们是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，从本质上说，这种国体是先进的。但是人民行使管理国家的权力是通过一定程序选举产生的国家机构和工作人员来实施的，从某种意义上讲，人民当家作主管理国家和社会的权力实际上被国家机关及其工作人员所掌握。腐败的产生也在于这种公权力的异化，权力越大，腐败的可能性越大，危害也越大。要预防腐败，就必须科学地配置权力。首先要科学地设置行政管理机关，既不能因人设事，因和尚建庙，又不能让同一职能在不同的管理机关中交叉重复，以避免扯皮和真空失管。其次要坚持严谨授权，严格规定职权范围，严格规定用权程序。再次，要科学设置监督行政权的监督机关，不使行政权的监督出现真空地带。在授权、行权和监督权的关系中，授权机关处于主导地位，其基本职权是设定和授予行政机关的行政管理权，对监督机关是否履行好监督权实施监督，不行使具体的事务管理权。行权机关只严格地遵照授权履行行政管理职能，接受监督机关的监督。监督机关对行政机关实行监督，同时接受授权机关的监督。从宏观上建立起权力链条体系。从机构体制上建立完善预防腐败的体系。第二要严格划分行政管理机关的行政管理职能和具体事务实施操作职能。从产生腐败的实际情况看，许多腐败案的发生都是由于这种职能划分不清，行政管理职能和具体实施职能不清，管理者既当策划者，又当裁判员和运动员。自导自演自评价，使管理者更方便搞腐败。近年来，交通部门成了腐败的重灾区，究其原因，就是因为交通部门集“投资、建设、管理、运营”于一身，搞封闭运行，交通部门的领导往往就是某项目的指挥长，管理者就是营运者，怎能不产生腐败？湖南省高速公路管理局局长杨志达就是这样腐败的。第三，要科学配置一把手的权力。一把手没有权威不行，担一把手的权力达到无限制行使的时候，就有可能产生腐败。“谁来监督一把手”这是人民对一把手腐败发出的感慨和呼吁。如何设定一把手的权力？这是“集体领导和分工负责”的领导体制需要研究的一个重要课题。社会风行的一把手负责制把一把手推向了工作责任的顶端，同时也把一把手推向了权力的顶端。本人认为，一把手的职权主要应体现三个方面：一管方向路线，二管大事决策，三管监督督查，具体事务不专管不多管。一把手应把握好单位和地方的大政方针，通过科学的程序决策以后，具体实施交给副职和有关部门去落实，一把手只负责监督落实就行了。这样可以使一把手摆脱具体事务的缠绕，集中精力想大事、抓大事，又可以减少一把手腐败的机会，以清廉的品质放手大胆抓违法违纪、抓反腐工作。

（二）坚决实行权、利分离。责、权、利相一致，是早些年人们追求的理念模式。但从预防腐败的角度看，权、责可以一致，但权、利必须分离。如前所述，公共权力部门化形成的腐败就表现在这种部门权力带来的部门利益。由于部门的权力和利益连在一起，就可能偏离业务指导思想，搞利益驱动，有利的事就抢着干、拼命干，甚至放弃重要职责不履行，搞旁门左道，不务正业，下经济指标，乱罚款乱收费，办案子以搞钱为目的。而目前实行的有些潜规则又助长了部门权力搞部门利益的歪风，如只给政策不给钱，政策给你了，钱你自己解决，干部福利待遇、机关搬迁、基础设施投入等，有钱你可以用，无钱你找我也没有用。还有办案经费、不管你实际需要多少，一律按比例返回。政府把财政保障的责任推给了各工作部门，各部门也就不得不利用手中的权力去创收谋利，有权力你可以创，没权力你就只有坐等挨饿。据说有个执法单位有钱拼命花，花到政府报帐中心吃惊的地步。所以，权、利必须分离，根据社会管理需要设立的各种社会管理机关的合理开支，应由国家财政全额保障，所有收入必须统归国家，取消各单位自行收费的权力，纯化管理机关的职能，涤除产生腐败的土壤。

（三）加强权利运行的具体监控。社会生活是丰富的，也是复杂的，权力触角涉及社会生活的各个领域，监督的工作量大，难度也大。国家只能构建监督的体系框架，不可能对每一个生活领域、每一个部门权力运行的具体过程作出规范，而权力运行的具体过程恰恰又是腐败产生的直接土壤，因此，加强对权力运行的具体监督显得至关重要，是有效预防腐败的关键。从目前的实际情况看，这方面无疑是个薄弱的环节。没有特定的职能部门去了解各单位权力运行的具体情况，去规定权利行使的范围和程序，一个单位有哪些具体事情，哪些事情应集体决策，哪些事情由个人负责处理，办事的程序应该怎样，都是各单位自行其事，一个单位一个做法。监督部门基本都是被动监督，不告诉不受理，没有问题不管理，以致许多管理部门和管理人员权力失控，行为失范。人都处在各个不同的工作岗位，腐败就是从各个工作岗位产生的。因此，预防腐败，必须加强各个单位、各个管理部门内部权力运行的规范监督。今年3月，温家宝总理在政府工作报告中提出：要依法规范行政行为，完善教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，国家将建立国家和地方级的预防腐败机构。本人认为，这个机构的重要职能之一，就是要花大力气深入各管理部门，调查了解情况，指导和监督各单位建立起科学的权力运行制度，规范权力的运行，以防止权力膨胀和异化而产生腐败。

（四）改革惩腐手段。惩治腐败是预防腐败的重要手段。我国惩腐的力度不可谓不大，但腐败现象仍频繁发生，且有漫延之势，其中原因之一是腐败成本太低。改革惩腐手段一是，降低腐败的标准。香港廉政公暑有个绝招，就是“零宽容”，只要你是政府官员，就不允许你违反官员的准则，哪怕只是贪污1元钱，都是腐败，都要受到严厉追究。要区分腐败和犯罪的界限，我们现在惩治腐败都是对达到严重犯罪程度的腐败分子才惩治，而对一般的腐败则很少查处，这样不行，大腐败要查处，小腐败同样要查处，不能姑息养奸，致使小腐败发展成大腐败。第二，分级惩处，级别越高，惩处应更严厉。同样的腐败程度，不能对级别低的官员是大问题，对级别高的官员则是小问题或不算问题，而应当反过来对待。第三，与薪金福利挂勾。对公务员实行高薪，但薪金的一部分不发，作为廉洁保证金或者养老金，一旦发生腐败，这笔保证金则收归国有，使贪污腐败者感到腐败在经济上不合算、得不偿失，不愿腐败。第四，经济处罚与刑事、行政处罚并举，增大腐败的成本，使腐败分子不敢腐败。

（五）加强宏观调控力度，控制行业垄断腐败。允许行业有一定的利益升缩空间，但由于行业利润是基于其垄断地位和社会资源形成的，所以其超额利润应属社会所有。国家应运用税收杠杆和行政两种手段，设定行业人员的年最高收入，遏制垄断行业疯狂侵占社会性公众利益的行为。

惩治和预防腐败，有利于国家的长治久安，有利于社会性的和谐和稳定。让我们认真研究，深入探讨，积极努力，构建起一个科学的预防腐败的长效机制，促进社会主义社会的出和谐发展。