改革思路
——关于湘潭市乡镇党委和政权建设现状的调查之三
当前的乡镇政权，主要存在三个方面的问题：一是“党政不分、以党代政”，乡镇权力高度集中于乡镇党委，乡镇政府和乡镇人大难以充分发挥各自权能；二是乡镇机构极度膨胀，严重存在人浮于事现象；三是国家与乡村社会界限不清，以至乡镇政权对下扩张有余，对上依附过度，乡镇政权仍然锁定在自上而下式“行政支配型”运行机制（或制度）之中。这些问题如不加以解决，势必影响乡镇政权的运行质量，阻碍乡村社会的发展和进步。
那么，应该如何解决这些问题呢？综上所述，我认为，乡镇政权在社会、经济和政治三者关系整合上，应该依据“小政府、大社会”的模式，转变政府职能，优化乡村权力结构；在县、乡、村关系的调适和“国家”与乡村社会关系的重构上，依据农村基层社会主义民主发展的要求，实行“乡镇有限自治”。
实行乡镇有限自治（limited self-government），就是在不改变乡镇政权作为农村基层政权组织的情况下，依据“国家的权力来源于人民”的宪法原则，乡镇政权由人民直接授权组建而成，并受到人民的切实监督，同时，乡镇政权在国家法律范围内享有相对独立的决策权、管理权和治理权，属于乡镇社区范围内的事务不受上级政权机关的任意干涉。乡镇政权与上级政权组织的关系，是一种基于宪政理念的民主合作型关系。实行乡镇有限自治，既是一种体制内的民主改革形式，也是一种增量民主改革方式。
实行乡镇有限自治，是乡镇政权良性转型的现实路径选择。首先，只有实行乡镇有限自治，才能彻底消除县乡之间的压力型体制。在压力型体制下，县乡之间的联系实际上已经异化为一种私人之间的权力和利益的关联，这主要是由于乡镇的人事权控制在县级政权组织手中，上级对下级的荣辱、升迁有着直接的决定权。实行乡镇有限自治，将改变乡镇人事权由上级单向控制的局面，乡镇领导人主要通过民主选举方式产生。
其次，只有实行乡镇有限自治，才能彻底铲除乡村经纪体制。实际上，在农村税费改革之前，乡镇在一定意义上已经处于一种“恶性自治”状态之中，上级政府缺乏对乡镇进行有效的约束，基层群众又无法与之抗衡，对乡镇的放任自流助长了乡镇“赢利型经纪”行为的扩张，使一些乡镇政权机构发生角色变异，甚至逐渐沦为“赢利型经纪人”，以至农民负担问题日趋严重，干群冲突逐步升级。与其“恶性自治”，不如让它“良性自治”。在“乡政”改革中，赋予乡镇政权更多的“自治权”。
第三，实行乡镇有限自治，有利于基层民主的进一步发展。当前阻碍村民自治发展的一个主要障碍是既有的乡村关系。在现有的乡村关系中，乡镇政权主要是对上负责而不对下负责，由于村民委员会由村民直接选举产生，这就决定了它必须对下负责而不像过去那样只对上负责，由于权力的来源不同，乡、村之间关系必然处于紧张冲突之中。如果乡镇实行有限自治，乡镇长亦由人民直接选举产生，乡镇政权由人民直接授权组建而成，则乡镇政权就会改变过去只对上负责而不对下负责的局面，形成既对上负责又对下负责的“互赢”、“互利”的新格局，这不但可以从根本上解决乡村干群、政群的紧张、冲突问题，而且还有利于“乡政”的廉政建设。建立有效的农村基层行政机制，对农村社会经济发展均会带来积极的影响作用。
第四、实行乡镇有限自治，将会促进乡镇权力结构的优化重组。在坚持和改善乡镇党委的政治领导的同时，提升乡镇人大在乡镇权力结构中的基础性地位，在乡镇人事任免和社区民主决策等方面发挥主导性作用。
第五，实行乡镇有限自治，而且还有利于重构“国家”与乡村社会的关系，使之朝着良性互动的方向发展。乡镇“恶性自治”之所以发生，主要是由于“国家”与乡村社会之间的分权边界模糊所致，乡镇政权演变为“国家”与乡村社会之间的一种“实体化中介层”（the mediating power bloc），既阻碍了国家政策的顺畅贯彻和落实，又阻挡了民意向政治体系的正当表达，阻塞了基层群众民主参政的管道。
或许有人会怀疑：实行乡镇有限自治，会削弱“国家”对农村基层社会的控制或整合。其实根本不必有此担心和顾虑。大家都知道，“国家”当初之所以推行村民自治，主要也是应付农村经济改革以后，特别是人民公社制度瓦解之后，农村社会管理失控、干群关系紧张以及由此引致的“国家”在农村地区统治能力与合法性的双重危机时采取的明智选择。事实上，通过推行村民自治，“国家”在乡村社会中的权威不但没有削弱，反而增强了，并与村民的自主性的增长构成了“权力互强现象”。如果进一步在乡镇一级实行有限自治，将会最终形成“国家”与乡村社会的“权力互强”格局，既有利于“国家”对乡村社会实施有效整合、治理，又会促使乡村社会自主性的健康增长，为我国社会主义政治民主化奠定坚实的基础。
如果说，过去建立的人民公社制度，是一种动员式“国家政权建设”，那么，实行乡镇有限自治，则是一种民主式“国家政权建设”。显然，后一种“国家政权建设”思路比前一种更加成熟、更加有效、更加合乎时代发展的潮流。
附一：某乡编制设置情况
序号 内设股室名称编制情况 实有人数 备注
行政 事业 行政 事业
1 乡党政办 3 2 杨昭华停薪留职，现实有1人
2 乡纪委办(监察室) 1 1
3 乡政法办(综治办) 1 1
4 乡人武部 1 计入党的机构
5 乡社会事务办 2 1
6 乡计生办 4 3
7 乡经济开发办 1 1
8 乡人大办 1 1
9 乡共青团 1 1
10 乡妇联 1 1
11 乡计生服务站 4 4
12 乡农业服务中心 12 9 含工勤人员调入1人(邹晓斌）
13 乡财政所 5 2 参公5人
14 乡水利站 3 2
15 乡流管站 1 1 参公1人
16 乡远教站 2 1 参公2人
17 乡劳保所 1 参公1人
18 其它 2 预留
合计 16 30 12 19 领导职数11个(含政法专职副书记)，实有11人
附二：某县2005年度乡镇经济社会发展目标考核指标
甲 实 际 得分 单位职工受党政纪处分扣分(纪委、监察局） 指 标 分 值
一、农村经济总量指标（统计局）
1、农业总产值达全县水平
2、农业总产值达上年水平
3、人均农业总产值达全县水平
4、人均农业总产值达上年水平
二、农、林、牧、渔业
（一）农业
1、农业总产值（统计局）
2、粮食产量（统计局）
3、肉类总产量（统计局）
4、种草养畜（农业局）
5、优质米基地（农业局）
6、沼汽工程（农业局）
7、种植业技术推广（农业局）
8、畜禽品种改良及推广（农业局）
9、畜禽疫病防治及动物检疫（农业局）
10、水产实用技术推广（农办）
11、坡改梯工程及农田基本建设（农办）
12、完成任务综合开项目（农办）
（二）林业
1、完成退耕还林、天保工程以植代播面积
2、完成天保林封山育林面积
3、森林火灾控制率在6‰ 以下
（三）水利建设（水利局）
1、防汛抗旱
2、项目实施
3、新增、恢复、改善灌溉面积
（四）扶贫工作（扶贫办）
2、完成越温指标
4、按照各自项目实施方案如实运行，如期竣工
3、完成农民技术培训任务
、完成劳动力培训与转移任务
、完成脱毒马铃薯推广种植任务
、完成扶贫贷资金清收任务
、完成扶贫开发调研任务
三、乡镇企业（企业局）
2、乡镇企业总产值
、完成乡镇企业营业收入任务
3、完成乡镇企业增加值任务
4、完成乡镇企业增加值任务
5、完成乡镇企业实交国家税金任务 、完成当年新办5万元以上乡镇企业任务（农业企业除外）
四、招商引资及项目资金
（一）招商引资（招商局）
1、签约项目个数
3、实际到位资金
（二）省、市项目（计划局、扶贫办、民族局）
1、项目个数
2、项目资金
五、财政税收（财政局）
1、财政总收入
2、地方财政收入
六、非公有制经济（工商局）
1、个体、私营企业户数
2、个体、私营企业从业人员
3、注册资金
七、基层组织建设（组织部）
投入党建经费2.5元
1、档案资料齐全、立卷归档
按时报送各种材料（包括信息）
抓好2个以上示范村
创办农业产业化示范服务基地2个以上
4、各村集体经济收入和积累分别达2000元和3000元以上，且增幅不低于20%
村干报酬每年2000以上
5、年内新实施2个以上村级集体经济项目，初见成效
利用远教站点培训农村党员干部36期，每村培训24期以上
开展好保持共产党员先进性教育
建立考评党员组织机制，抓好党员的设岗定责工作
9、每村培养入党积极分子不少于5名
10、年内新发展党员中，妇女和35岁以下的分别在25%和60%以上
11、“村干风险金”、“村干养老保险金”和“离任村干补助”实施率分达80以上
12、村干述职评议达100%
13、村干轮流值班面达100%
14、12月初足额上交本年度党费
八、社会治安（综治办）
1、领导责任制落实，人、财、物按要求到位
落实领导责任追究制和一票否决权制
综治办工作人员专职专用，力量加强
综治经费纳入预算年人均不少于0.3元
综治办、派出所、司法所等工作条件改善
2、做好维护稳定工作，排查不安定因素，调处矛盾纠纷
按要求排查不安定因素
及时调处矛盾纠纷
制定应急预案，无群体性事件和集体上访事件发生
制定应急预案，措施落实，发挥作用
无群体性事件发生
3、无群众事件和集体上访事件发生
4、加强隐蔽战线斗争，深入开展同邪教组织斗争
制定方案，落实措施
开展教育转化工作明显
多形式教育，开办法制矫正学习班
5、加强基层基础建设和“平安”创建，建立治安长效防控机制
基层基础建设加强，组织健全
全面落实四个长效防范机制，发挥作用
建立综治维稳中心，职责任务明确
6、开展综治宣传、普法、培训工作
7、社会治安稳定，群众安全感强，刑治案件得到有效控制
8、适时开展专项斗争，相对突出的治安问题得到及时整治
9、完成综治委（办）下达的各项工作任务（除报刊）
九、党风廉政（纪委、监察局）
（一）信访工作
1、按时报送报表
2、信访办结95%以上
3、无集体上访案件
（二）自办案件
1、完成自办案件1件以上
2、符合办案程序要求
（三）党纪政纪干部教育
1、出专刊4期以上
2、参加测试100%
3、组织教育学习6次以上
（四）廉洁自律民主生活会
1、按时召开会议
2、报有关文字材料
（五）党风廉政建设分解细化
1、有分解细化材料
2、责任制落实
（六）治理整顿
1、开展治理中小学乱收费
2、无因农民负担发生问题
3、村政务公开率
4、村村务公开率
（七）落实规定，责任追究
1、贯彻落实四大纪律八项要求情况
2、无违反领导干部廉洁自律规定或存在问题纠正的
十、精神文明（宣传部）
1、制定学习制度，每月学习一次以上
2、全年出精神文明宣传专刊、简报各4期以上
3、全体干部订阅指定的理论学习书籍
4、组织干部参加学习考试，参考率达98%以上
5、积极开展先进集体和个人评比
6、开展“三文明”创建活动
7、做好“文明户”的督查、复查工作
8、开展“十星级文明户”评选活动
9、做好《公民道德建设实施纲要》的学习宣传
10、按时完成党报党刊征订任务
11、组织本单位职工开展文体活动2次以上
12、全年开展业务学习4次以上
13、抓好各单位、院落环卫工作，落实好门前“五包”
14、抓好外树三穗形象宣传，向新闻媒体投稿4篇以上
十一、国防建设（人武部）
1、完成民兵训练任务
2、完成征集兵员任务
十二、教育事业（教育局）
1、宣传贯彻《三穗县2003—2007教育发展规划》召开大型会议2次以上
2、召开4次以上专门会议研究解决困难和问题
3、建立领导干部定点联系学校制度
4、中心校以上全面推选“四制一目标”管理
5、广泛发动群众集资办学和捐资助学
6、实施好党员干部现代化远程教育工程及学生宿舍工程
7、本年为学校办好5件以上实事
8、适龄儿童入学率达98.86%以上
9、小学生辍学率控制在1%以内
10、小学毕业生全部升入初中
11、初中辍学率控制在2.8%以内
12、15周岁完成率达95%以上
13、三残儿童、少年入学率达62%以上
14、完成县下达的新脱盲人员任务及科技培训任务
15、青壮年非文盲率达98%以上
16、教师合格率小学90%以上
17、教师合格率初中87%以上
十三、卫生事业（卫生局）
1、召开研究解决卫生实际困难和问题专题会议4次以上
2、完成初保各项指标
3、推行农村新型农村新型合作医疗制度
4、创建符合标准村卫生室达应建村卫生室的60%
5、组织召开卫生知识培训宣传2期以上
6、免疫定点接种率达95% 以上
7、建卡建证率达95%以上
8、脊灰强化免疫两轮接种率达95%以上
9、传染病报告率达95%以上
10、全年医疗事故发生为零
11、住院分娩达40%以上
十四、计划生育（计生局单独考核）
十五、民政工作（民政局）
1、报灾、救灾、核实及时准确
2、低保工作程序规范
3、开展经常性社会捐赠活动
4、做好优抚安置工作，及时准确发放优待金、定补及伤残抚恤金
5、无集体上访事件，无重大责任事故
6、培训村（居）委会干部达100%
7、建立村务公开制度达100%
8、婚姻登记规范
十六、妇联工作（妇联）
1、做到有安排、有落实、有检查地开展妇联工作
2、深化“双学双比”、“五好文明家庭”、“美德在农家活动”
十七、青年团工作（团县委）
1、发展新团员60名以上
2、大力培养农村青年星火带头人
3、开展纪念“五四”、“一二 九”等文体活动
十八、安全工作（经贸局）
1、事故死亡人数
2、特大事故发生
3、重大事故发生
作者介绍：楚国良（1962---），男、湖南湘潭人，中共湘潭市委党校经济学讲师，主要从事邓小平理论，“三农”问题的研究。
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