题目:我国民办学前教育管理的问题及对策教育硕士
口科学学位口专业学位
李卫
刘铁芳副教授
湖南师范大学学位评定委员会办公室
二00四年三月级
号密学分类号_
学校代码10542010850035
我国民办学前教育管理的问题及对策
QuestionsandStrategiesofNon一governmentPreschool
EdueationalAdministrationinourCountry
研究生姓名:
指导教师姓名:刘铁副教授
」
问题提出的理论背景
2问题提出的现实背景 ……2
3研究方法 ， ……4
2、民办学前教育及其管理的概述 ……7
2
.
1基本概念
2民办学前教育发展的现状 ……7
2.2.1民办学前教育发展的历程 ……
2.2.2民办学前教育发展中的基本类型 ……8
民办学教育管理的基本情况 ……9
3.个案叙述
基本情况概述 ……n
2办园历程 ， 一 ……n
3储备金问题的引发 ……12
3
.
住幼儿园倒闭的后续问题 ……12
4
.
研究结论与思考 ……144.1民办学前教育的管理特点与优势 ……14
4.1.1自主性管理
4.1.2服务性管理 ……15
4.1.3市场性管理
4.2民办学前教育管理存在的缺陷与不足 ……6
4.2.1法制环境不健全 ……6
4.2.2管理机制不完善 ……8
4.3解决问题的策略 ……20
4.3.1制订中长期民办学前教育发展的规划与纲要 ……20
4.3.2为民办学前教育的管理创造更加完善的法制环境…20
4
.
3
4.3
3进一步理顺民办学前教育外部的管理机制 ……
.
本文以研究当前我国民办学前教育管理的问题及对策为主旨。它的基本结构是从研究当前我国民办学前教育的现状和问题入手，在以长沙市中华英才幼稚园倒闭一事为案例进行调查分析诊断的基础上，引少出对整个民办学前教育管理方面存在的问题的思考，并探讨出相应的对策。本文认为当前我国的民办学前教育与公办学前教育相比，在管理方面具有明显的自主性、服务性、与灵活性。与此同时，由于人们渴望受到更多的优质教育，而且人们对于学前教育日益重视，社会又不能提供充分优质的教育资源，这就给民办学前教育提供了发展契机。但是，在民办学前教育蓬勃发展的同时，也存在外部管理制度的不健全，内部管理机制不完善等诸多问题。本文试图在分析问题的基础上提出自己的解决策略。
文章结构共分为五个部分:
第一部分，说明选题的理论背景和现实背景以及研究方法;第二部分，民办学前教育管理的概述;第三部分个案叙述;第四部分分析民办学前教育管理的优势、问题以及对策;第五部分对全文的简要总结与本文遗留问题的思考。
关健词:民办教育长足发展个案分析问题困境基本策略ABSTRACT
ThePurPortofthisthesis15toresearehtheProblemsandsolutionsofChinesenon一governmenteduCationduringthe
Presehoolstage.TheIogiestruetureofthethesisinasfollow:startingwiththeresearChofthenon一goVernmentPresohooledueation’5Presentsituationandquestions，mailyanalyzedtheeaseofChangShaZhongHuaYingCaikindergarten，sbankruPtey.Andfurtheron，Someadministrationquestionsofthewholenon一governmentPreshooleduCation，Puttingfo附ardtherelativestrategies.Inauthor’5view，eontraetedwithPublieedueation， thePrivateeduCationhastheobViouSautonomy、goodServieeandf1exibility.Atthesametime，thePeoPlewanttogetmoreandbetteredueation.AndPeoPIePaymoreattentiontothePre一sehooledueation.TheCountryean’tgiVePeOPIegoodenoughedueation’5souree.Atthesametime，therearemanyquestionssUChastheinstitutionofoutsideisn’teomPlifyandtheinstitutionofkindergarten15notPerfeetedand50on.ThethesiswillgivesometaCtiCsonthebaseofanalysesingquestions.ThethesiseonsistsofthefollowfiveParts.ThefirstPartdealswiththereasonsofseleetingthisthemetheoretieallyandPraetieally.TheseeondParttellsthegeneralsitua七onofthen。n一g。vernmen:。du。ati。n，。。dministrati。n.:h。私irdpart
narratestheease.ThefourthPartexPlorestheadvantage，questionsandsolutionsofthenon一governmentedueation’sadministration.TheIastPartbriflygiveseoneludetothewholethesis.Keywords:non一governmentedueation，raPid!ydeveloP，questionanddiffieultPosition，basietaeties
我国民办学前教育管理的问题及对策
日!言、Jl‘es月
学前教育是我国学制教育前的阶段，是基础教育的有机组成部分和重要基石，担负着为人才培养奠基的艰巨任务，是全面提高我国人口素质的关键环节之一，而且重视儿童早期智力开发，加强学前教育是国际现代教育制度改革的一种趋势。随着我国经济的快速发展，人才竞争的加剧，社会对教育的重视空前提高，人们对于学前教育的关注和需要日益加强。自20世纪80年代，民办教育取得迅猛发展，而民办学前教育更是取代公办学前教育，成为学前教育的主导力量。有利的经济环境和时代的发展要求给民办学前教育带来了前所未有的机遇，同时也带来了前所未有的困难和众多问题，如何打好民办学前教育管理这一张牌是民办学前教育健康发展的关键所在。因此，从这一角度来研究民办学前教育有着深远的现实意义。
1.1问题提出的理论背景
国内外关于教育管理的思想历史悠久，从我国的古代教育家孔子，到最早的教育管理文献《学记》。西方最早教育理论时期是古希腊时期，出现了著名的教育思想家柏拉图和亚里士多德，而教育管理学的产生却是近现代的事，普遍认为产生于20世纪初的美国，其标志是美国两位教育管理专家达顿(5.T.Dutton)和斯奈登(D.Snedden)1908年发表了《美国公共教育行政》一书;在我国教育管理学二十世纪三十年代才进入初创期。关于民办教育管理的研究是随着民办教育的产生与壮大而兴起的。西方最早的私立学校当推教会学校，其后才产生社会捐助办学和社会投资办学，而世界各国民办教育的特点与发展有着极大的区别，缺少共性，因而研究的重点与方向各不相同。而我国民办教育经过1956年以后30多年国家统办教育的局面，直到1982年12月通过的《中华人民共和国宪法》第一次使“社会力量”概念以后才开始有民办教育机构，因此，关于民办教育的现代理论研究也是二十世纪八十年代末期才始。目前，国外对于学前教育的管理研究很多，内容也很广;一般大学的学前教育专业还开设了专门的管理的课程。对于民办学前教育的研究也很普遍，国外更多地称民办教育为私立教育，如英国的公学，美国的特许学校等。由于我国民办教育发展的时间还不是很长，对于民办学前教育的各方面的研究虽然已成为一个热门，人们对为什么要办民办学前教育，民办学前教育的性质、地位、作用和意义进行了
较为深入的研究，并取得了阶段性成果，但存在重教学轻管理，重保育轻
后勤的矛盾，对于民办教育与学前教育的综合性研究较少，以于如何办好民办学前教育，如何从管理的角度来研究我国民办学前教育这一特殊性质、特定阶段的尚感不足。民办教育打破了国家包揽办学的局面，冲破了公立学校“政府一学校”的关系模式，形成了“政府一学校一社会”的关系模式，因此，我们过去在研究公立学校的管理机制时，主要是揭示政府有关部门，教育行政部门和学校之间的层次隶属关系，以及其运作方式。而现在我们在研究民办教育管理机制时，则不得不同时考虑政府及其教育行政部门、社会各组织、团体、个人与民办学校之间的立体交叉关系。〔‘〕加强民办教育管理己经成为我国民办教育进一步健康、稳步发展的关键问题。民办教育管理应遵循平等的原则，自主性原则、鼓励性原则、引导性原则，这四个原则作为一种价值系统对民办教育管理实践具有指导作用，是进行民办教育管理的基本依据。〔刽
1.2问题提出的现实背景改革开放以来，我国的民办教育获得了长足发展。1997一2。。2年各级各类民办学校占全国学校比的变化(%)二:，:幼幼幼儿园园小学学普通中‘学学职业中学学民办学饺饺
1111199777200222199777200222199777200222199777200222199777200222学学校数比例例13
.
55543
，
3330
.
3331.1112.2226.7776.999l任.7772.0009.444
学学生数比例例5.44419.7770.4441.8880.9993.7773.6669.2220.4443.5以上统计不仅未含没有申请登记的民办幼儿园，也未包括亲子园(O一3
岁)，但由以上还是可以看出，短短5年时间，民办教育取得了非常迅速的发
展，尤其是民办学前教育的发展速度、机构数量、在园生人数远远高于其他
民办教育机构。不仅如此，民办学前教育的办学模式和形式日趋多样化，管
理水平和教育质量不断提高，办学年限不断向O一3岁延伸(亲子园)。民办学
前教育的这种长足发展使它在弥补国家公共教育经费的不足，.丰富教育供给
方式，满足多样化的教育需求，延长国民的受教育权限，推进教育改革方面
发挥着积极的作用。
与此同时，由于民办学前教育的发展时间较短，大多数民办幼儿园的办
学历史还不长，政府部门也欠缺这方面的管理经验，相关政策法规不完善，
形成理论落后于实践，管理跟不上发展，也就存在政府职能部门的协调不够，
投资者与经营者的权责关系不明确，学校内部管理机制不健全等一系列问题。
如河有效解决这些问题，民办学前教育究竟该如何深入发展，如何做好管理
与服务的统一，如何引导和壮大民办学前教育成为摆在政府、民办教育工作
者、社会相关部门和人士面前的重大课题。从1997年开始，本人一直在一所
民办幼儿园任园长，在6年多的工作实践中，了解到民办幼儿园的一些基本
特征及发展情况，也体会到目前我国民办学前教育的许多困难与困惑。我国
对于民办学前教育的理论研究中，绝大多数是从上往下的政策性研究，笔者
想作为一个民办学前教育管理第一线的思考者从下往上进行思考。虽然我国
的民办学前教育发展速度很快，形势很好，可许许多多的问题已经开始暴露，
这直接影响着消费者(家长)的信心，也影响着民办教育工作者和政府部门
的信心，非常不利于民办学前教育的进一步良胜发展，笔者认为这些主要的
问题有:
一是观念上的偏见。尽管党和政府大力提倡和支持发展民办教育事
业，但在现实的教育观念上对民办教育存有偏见。在人们看来，它不是“正
规军”，是一种赋有经济行为的教育。因此师资与生源受到影响。对投资者
来说，风险和责任如同一对孪生子，使人不堪重负，导致产生各种错误的效
益观和不良的办学行为，也造成内部管理体制、运行机制的诸多弊端。
二是法规政策的操作性差。对于民办教育的支持管理措施，主要依照宏观政策和民办教育管理条例来取得的，普遍地对民办幼儿园的管理带有限
制性。政府只管民办教育的出生证，但缺少生存的保证措施，对民办教育出
现的问题和困难又缺乏研究，更欠缺支持，帮助，解决的政策，具体处理也比
较生硬。地方政府和教育行政部门对于民办学前教育许多管理缺乏明确而具
体的规定。因此在管理中随意性较大，或者只能依据某些政策生搬硬套，即
不能保护其办学的积极性，也难以有的放矢地解决实际问题和困难。
三是教育行政管理不到位和规范性差。民办学前教育的管理在地方教
育行政管理体系中既缺乏管理制度上的保障，又没有规范性的管理标准，出
现该管时不管，不该管时乱管，要么大家都不管，要么大家都来管的不正常
现象。
以上这些都直接成了民办学前教育管理的难点，成为制约民办学前教育
健康发展的拌脚石。因此，对这一问题的研究和解决非常紧迫，具有很强的
时间性。本文试图通过一个具体的案例，从民办学前教育的管理角度来对此
进行必要的梳理。
3研究的方法
在民办学前教育发展的初期，全国各省市的民办学前教育机构因为内、
外管理问题，而导致倒闭、停办的现象非常普遍。长沙市中华英才幼稚园因
为储备金问题这个导火索引起家长的不稳定最终导致被查封停办，是一个非
常典型的个案，笔者选用个案分析法，并与整体有机结合的方式，以点带面，
点面结合，对民办学前教育进行深层次了解。对目前我国的民办学前教育管
理的优势、缺陷进行研究分析，从而提出解决的方法和策略。个案中的具体
材料来源途径主要通过访谈和调查。
(一)访谈
收集材料的方法主要采用的是开放式访谈、非正式交谈。访谈的主要对
象是幼儿园的园长、教师、家长以及有关的教育行政部门的领导，首先访问
的是在中华英才幼稚园担任了9年后勤园长后调到长沙英才分园担任一年园
长的张园长。2004年2月1日我作为同行，我邀请她到我办公室聊聊，她说亲自看到这个幼儿园成长，从起步到发展到壮大，如今在毫无准备的情况下
倒闭了，觉得震惊和遗憾。当问及她有关幼儿园的内部管理问题时，她认为
幼儿园己经有了一套完善的管理制度，尤其是在保育保健工作方面，管理非
常细致到位，已得到了绝大多数家长的认同，至于财务管理方面，作为后勤
园长对于每个幼儿园的日常开支费用非常清楚，但除此之外的资金，包括储
备金的出向，用途一点也不清楚，她觉得那是老板的事，她也不该过问。
中华英才幼稚园倒闭后，先后有十位老师来我园应聘，在招聘过程中，
我与她们谈到了幼儿园的情况，对于幼儿园的倒闭每位老师都流露出心痛的
感觉，有的还表示，如果幼儿园有机会重办，她们仍将为她工作，也有的老
师因为三个月没拿到工资非常气愤，对老板，对园长有很大的抱怨，她们认
为老板，园长不应该欺骗她们，如果早知道内情，她们就可以早点寻找出路。
当问及她们对于幼儿园的管理有何感受时，她们一致认为幼儿园的内部管理
非常严格，刚开始有点难接受，时间长了也就习惯了，而且她们的工资待遇
在长沙市的同行中是最高的。
在2004年的春节，由于中华英才幼稚园倒闭，有36名幼儿转入我园，
在与这些家长们非正式的谈话中，了解到家长们对幼儿园的内部管理、服务
质量还是非常满意，甚至要求我园在接纳幼儿的同时一并接纳她们的老师，
可是每位交储备金的家长非常后悔选择了这种交费方式，并表示他们一定要
通过法律手段拿回属于他们的钱。
此后我又来到长沙市教委社会力量办学处访问了戴处长。他正为此事头
痛，因为牵涉的面广数量较大，而且有的家长已经通过新闻媒体将此事在都
市频道多次曝光。戴处长告诉我，教委已出面干涉处理，首先稳定家长情绪，
安置好幼儿，善后工作还有待法律部门的处理;其实两年前教委已正式发文
不准民办教育机构收取储备金，可文件与落实还是有一段距离。
(二、调查
为了更全面了解中华英才幼稚园的情况，我通过网上，幼儿园的宣传资
料，幼儿园所属的天心区教育局初教科、物价局、劳动局等多方面对该园的
具体情况进行了调查落实，有关的数据准确可靠。
虽然对于中华英才幼稚园倒闭的调查只是一个个案，其真实性只限制于这一个民办学前教育机构，可是对于它倒闭情况的深入剖析可以使得类似机
构以及它们的有关职能部门能从中得到一些启迪和共鸣。教育管理学中“经
验”学派认为管理是经验的研究。典型代表有戴尔的“比较法”，这种研究方
法的根据是:如果我们研究管理人员的成功的经验和管理中的失误，或有努
力解决管理问题，总可以弄懂和学会怎样应用最有效的管理技术。〔‘〕因此本文
试图通过案例入手，运用分析、调查、比较等方法，从管理的角度，来揭示
我国民办学前教育的现实状况、特点、普遍面临的问题并提出自己的观点，
希望能对从事和关心民办学前教育的人们带来些许启示和指导，使得我国的
民办学前教育能得以快速、健康发展。2、我国民办学前教育管理的概述
2
.
1基本概念
在讨论问题前我们先来明确几个概念
民办教育:1997年l()月l日实施的《社会力量办学条例》第二条规定之
义，即“由企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家
财政性教育经费，而向社会举办的学校及其他教育机构的活动。”〔‘J而具体到
民办学前教育是指专门实施从事O一6岁(学龄前)年龄的教育教学服务的民
办教育机构J
管理:根据马克思对管理的一般本质的揭示，我们认为管理是指管理
有遵照一定的原贝lj，使用各种管理手段，通过组织、指挥、防调各个受分工
制约的不同个人活动，创造出一种远比个人活动力量总和要大的集体力量或
刘:会力量，从而高效率地达到一个组织的预定目标所进行的一各种一般职能活
动仁51。
民办学前教育管理:民办学前教育管理就是指为学制前(指0一6岁)儿
童，提供教育保育保健一体化服务的民办学前教育机构的管理。民办学前教
育管理有宏观与微观之分，宏观是指政府、教育行政管理部门及相关管理部
「一对
’
民办学前教育机构进行规范、约束、指导与服务;而微观是单一民办学
前教育机构内部为了保障教育教学及保育保健工作的正常运转而进行一的行政
与业务领导仁6」，本文侧重于宏观管理的研究。
2.2目前我国民办学前教育发展的现状
让我们首先一起来了解一下我国民办学前教育的现状。
2.2.1民办学前教育的发展历程:民办学前教育的开创可追溯到中国
成立之初。民办学前教育的发展阶段，是在改革开放后的许多年里，其发展
又经历了三个阶段:
a、复苏阶段:20世纪80年代，伴随着改革开放、解放思想的步伐，重教兴国的治国策略深入人心，教育问题成为国民关注的热点。人们对教育
越来越重视，尤其是学前教育。越来越多的家长意识到早期教育的重要性，
公办幼儿园已不能满足学龄前儿童入园的需要。纳入我国学制体系的幼儿教
育不属于九年义务教育，其办园模式灵活，相对于中小学来说，教育行政部
门对其管理也较灵活，办园更为容易。因此，民办学前教育机构便应运而生，
并经历了从无到有，从小到大的发展过程，最初的家庭幼儿园是民办幼儿园
的形式之一。民办幼儿园的兴起，标志着我国民办学前教育的复苏。
b、探索阶段:随着社会主义市场经济体制改革的深入，幼儿园的办园体
制和投资体制逐渐多元化。幼儿园成为一些企业和个人投资的热点，与此同
时，由于经费问题，一些企事业单位的幼儿园被作为“包袱”或停办、或转
制、或变卖;有些地区教育部门将幼儿园包给个人经营或卖给个人。一些新
兴的民办幼儿园园址一般都设立在居民聚居地，幼儿就近入园十分方便。据
不完全统计，至1997年，全国民办幼儿园24643所，在园人数达1348830人，
分别占全国幼儿园总数的13.5%和在园人数的5.4%.案例中的幼稚园就是在民
办教育的探索阶段创办的。
c、调整适应，稳定发展阶段:近几年，民办学前教育进入了调整适应，
稳定发展阶段。特别是国务院1997年发布的《社会力量办学条例》和1999
年社会力量办学十六字方针，促进了民办教育的发展。随着我国经济的高速
发展，综合国力的日益增强，人民生活水平的逐步提高，人们对学前教育的
期待和素质要求越来越高。这些就为民办学前教育的发展创造了空间江71。
2.2.2目前我国民办学前教育发展中的基本类型
a、根据民办幼儿园投资来源渠道和幼儿园产权归属，可以将民办幼儿园
分成以下三个类型:
私立幼儿园:这类幼儿园投资渠道完全来源于民间的个人或团体。幼儿
园园舍靠投资兴建或租用，园舍财产为投资者所有。
国有民办型幼儿园:这类幼儿园的投资来源于政府和民间两个渠道，其
中民间的投资占相当的比重。幼儿园产权属于国家，经营权属于集体或个人。
承包型幼儿园:这类幼儿园和国有民办幼儿园最大的区别在投资渠道上，
它的投资几乎完全来源于政府，个人或集体没有投入大额资金和占有股份，只是对原来的公办幼儿园进行承包，内部管理机制发生了变化。其财产无疑
属于国有，但承包后，承包者在人事调动，经费使用，教学安排等方面和其
他民办园一样有自主权，而且办园经费自理，政府不再拨款。
以上三类幼儿园从目前状态来看以纯私立型幼儿园居多，本文讨论的也
是这种类型的幼儿园。近两年来，随着教育体制改革的深入，越来越多的企
{
事业单位的幼儿园改制或承包，因此从发展趋势上看，以后国有民办型幼儿
园和承包型幼儿园会大量增加。
b、根据民办幼儿园投资规模和收费标准划分，可分为以下三个层次。
高投入，高收费的幼儿园:这一层次的幼儿园出现在20世纪90年代，
它们的共同特征是办园启动资金雄厚，硬件设施精良，教学特色突出，服务
形式多元化，同时收费标准是一般幼儿园的2一3倍，普通市民难以接受。
中等投入，中等收费的幼儿园:这一层次的幼儿园办学条件和普通公办
幼儿园相似，但教学和服务比公办幼儿园灵活，收费略高于同等条件的公办
园。这一层次的幼儿园发展潜力很大，在大、中、小城市都有生存空间，近
年来，随着公办园转制的兴起，它的发展还将加速，在城市中数量激增。
低投入、低收费的幼儿园:这一层次的幼儿园办学条件比较简陋，甚至
没有规范的办园场地，如一些“家庭幼儿园”;师资素质相对较差，很多没有
受过专业培训;教学不太规范，有的幼儿园有小学化或保姆式倾向;但服务
和家长工作还比较好，为一些居民解决了后顾之忧，但大部分无办园许可证。
这一层次的幼儿园数量大，其作用和影响绝不可小觑。
2.3目前我国民办学前教育管理的基本情况
我国目前对民办学前教育机构的管理制度是直接从对公立幼儿园的管理
制度中演变而来的，其内容、方式、方法大多仍沿用对公立幼儿园的管理内
容、方式和方法:其主要问题在于没有合理划分管理者、办学者的界限。政
府作为管理者，同时又充当办学者的角色，导致该管的没管好，不该管的又
干涉太多。这些情况在公办学前教育领域的存在有其深刻的历史根源，与公
办幼儿园的举办者、管理者二位一体的情况有着紧密的联系。而民办学前教育的出现，打破了举办者、管理者二位一体的格局，民办幼儿园的举办者与
其管理者甚至办学者是相互分离的。这种状况要求三者各司其职。现行管理
制度没能充分反映和体现民办幼儿园与公立幼儿园之间的差别，在一定程度
上妨碍了民办幼儿园积极性、创造性和自主性的发挥。〔s]有关民办学前教育管
理的类型，按管理主体可分为两大类:一类是外部管理，即规定审批机关和
其他有关行政部门对民办学前教育的宏观管理。另一类最内部管理，即规定
民办学前教育的自己微观管理。〔91
对于外部管理，就管理的宽严程度可将之分为合法性管理和合理性管理。
合法性管理要求政府教育机构的存在及行为合法;合理性管理就不仅要求教
育机构的存在与行为符合最低标准，而且要对其存在及行为的科学性、合理
性进行管理〔’。〕。在资本主义社会早期流行着“最好的政府是管得最少的政府”
的观点。但由于我国的民办学前教育发展速度快而且仍处在初期摸索阶段，
仍需要合理性管理以利于保证民办学前教育的真正合法办园，保障其健康发
展，也利于国家教育政策的全面贯彻。
我国民办学前教育的内部管理模式由初期的家族式管理逐步向董事会下
的园长责任管理过渡。但目前现实中民办学前教育在内部管理模式还不规范，
董事会多属流于形式，不能发挥决策机构(董事会)、行政执行机构(园长)、
监督机构的真正的作用。只有做到内外管理协调统一，我国民办学前教育才
能得到进一步健康、稳定的发展。3、个案叙述
3.1基本情况概述
长沙市中华英才幼稚园创办于民办学前教育探索阶段的1995年，位于长
沙市郊，占地60。。多平方米，系由珠海协盛实业开发公司、广东协成贸易有
限公司、香港中港置业有限公司共同投资500多万元创办，是一所典型的民
办私立幼儿园，属于高投入、高收费类型的民办幼儿园。1994年至2002年上
半年由长沙市教育局管理，2002年下半年根据湖南省教育厅的关于分级办学、
区域管理的精神，长沙市中华英才幼稚园的管理权下放到了长沙市天心区教
育局，是长沙市第一所贵族式的民办幼稚园，其环境优美，硬件设施先进。
在校学生缴费有几种形式，其一，交教育储备金4万元，每学期学杂费5000
元;其二，交教育储备金15万元，免收学杂费;其三，不交教育储备金，每
学期交学杂费7000元。由于采用先进的企业化管理模式，尤其是在幼儿的保
育方面，赢得了广大家长的信任与支持，到2003年9月，共有幼儿700余名，
教职工200多人。教师工资平均1500元/月，位居长沙市幼教行业之首。但
近年来，由于投资者除教育产业外，还投资经营房产、汽车等其他产业，而
且几年来其他产业连连亏损，投资者就将幼儿园所有储备金转入其他产业，
导致于2003年9月毕业的70名家长收不回幼儿园应该退还的储备金共计300
多万元，最终由于广东的投资者发生经济案件而于200性年春节倒闭。
3.2办园历程
中华英才幼稚园作为长沙市第一所贵族式的民办幼稚园，于1995年创办，
初办时只有62名幼儿，由于它的唯一性以及当时民办教育的快速发展，作为
一种新型的民学模式，很快就得到社会及市场的认同，到1997年在园人数己
达260多人，1997年后东方中英文幼稚园(笔者所在园)、湘警幼儿园、诺贝
尔摇篮幼稚园等同类型的幼稚园相继出现，由于市场的竞争以及中华英才幼
稚园在长沙的唯一性地位的失去，使之发展速度稍稍降低，至以2003年底在园人数为700人，尽管如此，由于它采用了园长责任制、岗位责任制、教职工
聘用制、绩效工资制，使幼儿园的保教人员有了未曾有过的压力和动力。并
且实行了365天天天可留园，园车接送，配备了资深的儿科医生等优良的服
务项目，解决了家长们的后顾之忧，使得中华英才幼稚园已成为长沙市高档
幼儿园的一个品牌，家喻户晓。“中华英才”也被长沙市教委誉为“酒香不怕
巷子深”，是长沙市引以为荣的一个品牌，是长沙市优秀幼儿园与示范幼儿园。
3.3储备金问题的引发
2003年8月中华英才幼稚园大班四个班120多名幼儿毕业，其中有70名
家长共有储备金300 多万元未能及时退还，幼儿园承诺三个月后如数退还，
家长们基于对幼儿园的信任，同意了此方案。三个月后幼儿园的承诺不能兑
玩，当家长们了解到广东的投资者因为其他产业出现亏损，将己收取的储备
金约13。。万元转入其他产业，幼儿园已拖欠教师3个月工资以及其他款项，
欠债总额已达1700万元，而幼儿园的资产总额只值700万元。怒愤的家长们
失去了理智，于是就出现了百余名家长到市政府静坐，闯入幼儿园踢破门窗
等过激行为，目前，该幼儿园所属公司负责人、法人代表已被刑事拘留，幼
儿园于200生年元月宣布倒闭，至于家长们的储备金、学费、教师工资、生活
物质的欠款如何了解，还有待法律部门的最后裁定。
3.4幼儿园倒闭的后续问题
长沙市中华英才幼稚园f到闭后，同类型幼儿园在这一部分生源上，进行
了一场抢夺战，有的幼儿园首先就把引进中华英才的教师，然后通过老师带
来生源。据统计，该园以及长沙英才分园共有幼儿下00多名，最后，只有不
到三分之一的家长仍然选择了民办幼儿园，大部分家长在债怒、失望、埋怨、
无奈的情绪后选择了公立幼儿园。但由于民办园教师的待遇较高，而公办园
正式教师与非正式教师之间的差另IJ较大，所以中华英才的9矶教师在伤心、惋
借之余都选择了同类型的私立幼儿园。中华英才幼稚园倒闭之后，教育主管部门才番然醒悟，这样一个他们树
立的典型中的典型，就是每年一次的开园检查平时极少涉足，不了解其财务
状况，不了解其领导层的变化，不了解其教育教学的特点等，事件发生后一
个月才通过媒体的披露了解到真实状况，事件发生后，主管领导也极积努力
寻找最好的解决办法，联系了许多外商、同行的投资者，给予优惠政策，希
望能有人重新购买或承租这个幼儿园，可由于牵涉面广，有些遗留问题短时
间无法解决，到目前为止所欠家长学费和储备金、老师工资以及其它业务往
来单位的欠款都还没有任何有效的方法方式来偿还，政府解决问题与处理手
段是那样的无奈和无力。难怪有的家长直指政府:“这就是你们树立的优秀幼
儿园”!因此，此事件的发生，对家长、对政府、对教师、对民办教育工作者
和投资者，其教训是深刻而惨痛的，不能不值得我们深思和研究。4、研究结论与思考
优势与缺陷往往是一对矛盾的结合体，相辅相成，有所缺陷是优势的衍
生物，因此在研究中华英才存在的问题之前，我们先看看她成功的方面，由
此而引出民办学前教育的优势与特点。
4.1民办学前教育管理的特点与优势
4.1.1自主性管理:我们所讲的自主性是指对民办教育的管理应当保
证民办教育机构可以根据其特点在法律、法规的规定范围内为实现其设立之
目的。如果说在长期计划经济体制下，形成的公立幼儿园在办园上的主要问
题是国家统得过死，管得过细的话，那么民办幼儿园的一个明显的特征则是
在办园上具有较大的自主性二‘’」。这是因为民办幼儿园是根据办园者的意愿投
资兴办的幼儿园，既不是政府投资也不是国家的行政机构或政府设置的部门，
而是与国家的权力主体相分离自负盈亏的独立实体。幼儿园的投资者管理者
可以根据自己的教育理念，运用自己所具有的知识技能开展工作，他们在计
划自己的工作时，在适应市场需要时承担了更大的责任和风险，对他们而言，
来自行政部门的压力小了，来自市场的压力和来自家长的压力大了。民办幼
儿园的管理自主性主要体现在以下三个方面:
a、教育教学管理的自主性:民办幼儿园自行创办、自主发展、风险自负，
是靠市场的调节来求生存，因而可以根据社会的需要、自身的条件及办学者
对教育的美好设想确定不同的办学目标。民办幼儿园在不违反《纲要》精神
和幼儿教育规律的前提下，可以办出自己的特色，在教学改革，科研实验等
方面，能较好的体现出它的自主性。中华英才就是投资者自行选择园址，自
行参考香港与沿海优秀幼儿园模式改造的幼儿园。中华英才幼稚园在创办时
就在硬件条件、师资配备、教学特色的起点上远远高出长沙市其他幼稚园，
形成了它的“唯一性”优势。在教育教学上也适应家长的要求，自主开设各
方面的课程，可以第一时间跟踪国内外先进的教学教法，走在教学试验的前
列。b、招生管理的自主性:民办幼儿园在招生方面有较大的自主性，不受招
生区域的限制。中华英才幼稚园招生的对象就没有局限在天心区或长沙市，
它有很多生源来自周边的市县如株洲、湘潭、郴洲、来阳等地。
c、人事管理的自主性:民办幼儿园不仅拥有人事任免权，而且由于经济
独立，可以引进竞争机制，在社会上广泛招聘园长，教师和其它人员，实行
名副其实的聘任制，真正做到择优汰劣，奖勤罚懒!最大限度调制了教师的
积极性与能动性。
d、财务管理的自主性:中华英才幼稚园的财务完全自主管理，自负盈亏，
自行决定成本与投入产出。
4.1.2服务性管理
与公办幼儿园相比，民办幼儿园的管理职能以从被动服务转向主动服务，
以服务取胜，充分体现了市场的需求方向与教育的发展方向。首先服务功能
增加，大部分的民办幼儿园都安排有园车专门接送幼儿，将服务延伸到家门
口，免去了家长的诸多不变。在时间上取消寒暑假，节假日也可根据家长要
求安排幼儿留园，幼儿入托的年龄也从3岁提前到2岁，甚至提前到母亲怀
胎后开始的亲子教育，为没有时间精力照顾幼儿的父母们提供了更多更广泛
的服务，使得幼儿园的服务功能从内涵和外延两方面都得到了扩大，一些高
档次幼儿园还配合了专门的医务室儿科医生，解决了家长的后顾之忧，真正
做到了让家长放心，省心。其次，拓宽了服务的深度，讲求服务的质量。中
华英才幼稚园有一整套完善的内部管理制度，规范教职员工的行为规范，极
大的取得了家长的信任。
4.1.3市场性管理
各民办幼儿园的管理者，是幼儿园教育资产的产权拥有者或经营者，他
首先考虑的是对资产负责，考虑幼儿园如何通过教育适当赢利，考虑幼儿园
能否在更大的空间获得更多的可持续发展。这就形成了民办幼儿园的另一个
显著特点一市场化的多样性与随市场发展而变化的灵活性。民办幼儿园是改
革开放与市场经济发展的产物，为了适应复杂多变的社会要求，在办学模式
上必然具有多样性和特色性，例:艺术幼儿园，双语幼儿园等，在硬件设施
上也就要求高现代化;在管理机制上出现了灵活性和竞争性:在管理观念上要求市场化，企业化。
4.2民办学前教育管理存在的缺陷与不足
一所原本开办相当成功的幼稚园，在短短的几年就拥有了自己的品牌和固
定的生源市场，说明民办学前教育在当今中国具有广阔的发展空间和独特的优
势。但为何仅仅因为一起经济案件而不堪一击，导致倒闭?为何我们的教育主
管部门会措手不及?又为何事情发生半年后都迟迟得不到解决和处理?众览全
国的民办学前教育，在短短的十几年里，也出现许许多多无法经营、停办、倒
闭的现象，但纵观这些现象无外乎如下几种原因造成:〔’21
a、不具备办园条件，无办园手续或办园手续不齐，非法办园。
b、取得了办园手续后，不按承诺条件投入，非法抽走资金，想借办园之
名，捞取钱财(中华英才幼稚园有此嫌疑)。
C、对幼儿园经营不善，利用幼儿园资源搞多元开发，结果经营失败，资
不抵债。(中华英才幼稚园的投资公司就是搞多元开发失败)
d、多个投资主体，责、权、利没有明确落实，导致管理混乱，发生内江。
e、由于管理水平和师资力量不高，导致重大事故的发生，如安全事故、
伤害事故的发生，社会影响极坏而停办。
f、教学质量差或克扣师生福利与生活条件，服务意识与服务质量差，导
致生源不足，难以为继。
g、非法收取教育储备金，或是集资费，一经挪用，无力偿还。(中华英才
例闭的直接原因)
从上所述所有现象都与一个问题分不开，那就是管理。一方面是幼儿园投
资者内部的管理失败导致，另一方面是政府部门的监管与服务不到位，缺少指
导与纠正所致:前一方面是内因，后一方面是外因，就是这两者导致许许多多
类似中华英才幼稚园事件的发生。
那么，经过分析之后，我们不难发现，民办学前教育管理目前存在如下问
题:
4.2.1民办学前教育管理的法制环境不健全a.立法不健全
《民办教育促进法》根据民办教育投资主体的不同，对民办教育的产权
问题做了如下规定:‘(l)投入者享有其投入资产的所有权，但在民办学校存
续期间，投入者对其资产的所有权与使用和管理权是相分离的;(2)学校在
续存期间享有对校产的使用权和管理权;(3)举办者的财产应与投入学校的
财产相分离，举办者不得将学校财产转让、抵押，不得从事与教育无关的活
动;(4)学校财产的增值是民办学校全部财产的增值，所以，只有其中一部
分应当属于举办者。不难看出，长沙中华英才幼稚园的投资方将教育储备金
挪作他用的做法违反了《民办教育促进法》。但之所以这种违法行为没能得到
有效制止，在很大程度上与我国当前还没有与《民办教育促进法》相配套的
下列法规有关:(a)规定民办学校产权处理的程序性法律法规。长沙中华英
才幼稚园的教育储备金如何处理，虽然《民办教育促进法》对此做过原则性
规定，但没有相应的程序性法律可依。(b)相应的切合地方实际的地方法规。
关于地方法规，在湖南的天英、华康、冠亚的三所民办学校相继倒闭，导致
1600多名学生相继失学，3400多万元教育储备金无法返还后，湖南省政府曾
下发了“社会力量办学机构不得收取教育储备金”的通知，但分析起来，其一，
此通知尚不是法律法规;
.
其二，即使地方政府有相关的不得收取教育储备金
的法律规定，也是治标不治本的做法，因为长沙中华英才幼稚园投资方的违
规行为的实质不在于是否该收教育储备金的问题(一次性到位禁止收取教育
储备金的规定本身有待商榷，据《2002年中国民办教育绿皮书》，广东省的做
法是通过平稳过度的方式实现储备金学校的转制，通过一到两年的转制使储
备金学校退还储备金，通过收费办学)，而在于怎样处置和管理教育储备金的
问题，而地方政府却没能依照《民办教育促进法》对此做地方性规定。(c)
协调跨省关系的省际法律法规。长沙中华英才幼稚园校址在长沙市郊，其在
行政隶属上属于长沙市天心区教育局，但其投资却涉及珠海、广东、香港三
地。教育储备金问题暴露后，如何进行相关的法律规定予以追回，由于没有
相关的协调省际关系的法律法规，其实施面临着诸多困境。
b.执法主体不明确
《民办教育促进法》虽然明确规定了政府、投资方、学校对财产的所有权和使用、处理权限。但由谁来保护其财产的所有权和使用权不受侵犯，谁
来监督和保障三方的权限，没有相关的法律规定，即由此即使我国有与《民
办教育促进法》相配套的程序性法规、地方法规，如果执法、监督主体不明
确，也会导致长沙中华英才幼稚园投资方将教育储备金挪作他用的问题。
c.政府、投资者、学校三方的权责关系不明确
长沙中华英才幼稚园说到底是一个对政府、投资者、学校三方的权责关
系没能做明确具体的立法规定和执法规定导致。长沙中华英才幼稚园的“教
育储备金问题”实质是在学校财产处理上，投资者权限无限大，，政府缺乏必
要的行政干预和法律干预，学校缺乏有效的监督所致。换言之，即政府该做
什么，不该做什么，怎样做;投资者该做什么，不该做什么，怎样做; 学校
该做什么，不该做什么，怎样做，没有明确的责权规定。
4.2.2管理机制不完善
由于民办学前教育的外部法制环境不健全，不能有效规定民办教育相关
人士的人、财、物方面的诸多管理及协调行为，直接导致其管理机制的不完
善，没有规范一个怎么监督，如何监督的问题，更不用说形成有益的机制了。
a、政府职能部门协调不够
在长沙市中华英才幼稚园违反《民办教育促进法》对教育储备金进行非
法挪用时，上级主管部门更多采用的是行政干预，主要是市、区两级政府和
教育主管部门进行调解，但根据现行的社会力量办学法规、规章制度赋予教
育行政部门的可操作性、有效的监管手段不多，一旦遇到诸如长沙中华英才
园一类超出教育部门职权范围的社会问题，就需要审计、财税、公安、司法、
工商等部门通过非行政干预的手段介入。中华英才幼稚园事件发生后，一个
月内，相关部门都还没有相应处理措施，最后导致家长采取过激行动，造成
恶劣的社会影响。而这些政府职能部门之间的协调，是一个很难的问题。
b、缺乏相应的社会中介机构介入
政府职能不是万能的，尤其是权利大大下放的民办教育，政府要直接履
行一切职能，是很难想象的，必须有一个独立于政府与学校之间的中介机构
来介入。社会中介机构既不是政府的附属物，也不是学校的代言人，更不是
政府与学校间的一个行政管理层次，而是按照一定的法律、法规，遵循独立、公开、公平、公正的原则，在社会活动中发挥服务、沟通、公证、监督功能，
实施具体的服务性、执行性、及部分监督性行为的社会组织。长沙中华英才
幼稚园的投资方之所以无视《民办教育促进法》关于“举办者的财产应与投
入学校的财产相分离，举办者不得将学校财产转让、抵押，不得从事与教育
无关的活动”规定〔‘3〕，除与政府未能有效履行相应职能外，还与相应的社会
中介机构缺席有关。
c、政府未能有效履行相应的职能
由于政府职能部门相互之间的协调不力，政府的相关职能部门如审计、
公安、司法等部门未能有效履行相应的职能，导致教育储备金事件长期不能
得到有效的司法干预;由于缺乏社会中介机构的介入，一些政府职能部门不
能直接履行的职能只能落空;由于教育行政部门的权责不明，也不能有效履
行本属于自身职权范围之内的职责。
、
长沙中华英才幼稚园系由珠海协盛实业开发公司、广东协成贸易有限公
司、香港中港置业有限公司共同投资创办的湖南中华英才实业有限公司、长
沙市天心区教育局共同管理(1994年至2002年上半年由长沙市教育局管理，
2002年下半年根据湖南省教育厅的关于分级办学、区域管理的精神，长沙市
中华英才幼稚园的管理权下放到了长沙市天心区教育局。)由于民办幼稚园
与政府关系未能理顺，导致中华英才园幼稚园的教育储备金问题未能得到及
时解决，最终酿成严重后果。在这里，当地政府主要是未能有效履行民办学
校财务审计职能。据新华网湖南频道报道，因教育储备金未能收回导致民办
学校倒闭的现象，长沙中华英才幼稚园并非首例。早在2001年，湖南的天英、
华康、冠亚的三所民办学校相继倒闭，导致1600多名学生相继失学，3400多
万元教育储备金无法返还。就此，湖南省政府下发了“社会力量办学机构不
得收取教育储备金”的通知，由此民办学校收取教育储备金在湖南属违规行
为。但是长沙市教育局在明知该幼稚园在收取教育储备金的情况下，不但未
尽管理之责，竟然还让其连续两年通过了教育部门的年检。
d、学校内部管理机制不完善
民办教育促进法第十九条、二十二条虽然明确规定了“民办学校应当设
立学校理事会、董事会或其他形式的决策机构”，“民办学校的法定代理人由理事会、董事会、或校长担任”，二十一条也明确规定了董事会的职权。
但长沙中华英才幼稚园在实际操作中却并未按规定进行操作，学校教师、社
会人士、家长未能有效的介入相关决策，未能行使相应的监督职责，学校内
部管理机制极不完善，造成了管理上学校决策依附于投资方，资产可由投资
方处置的局面。
4.3解决问题的策略
纵观上述这些问题，笔者认为所有问题概括而言，不在乎两个方面，一
个是外部机制，主要是指由教育行政管理部门为主实施的法律法规，与调控
手段和措施;一个是内部机制，是民办学前教育机构自行成立、发展、壮大
的体制与方式方法，外部机制是民办学前教育生存的前提，内部机制是学前
教育机构自身适应市场求生存的基石。因此，我们从法制环境和内外两个机
制上来寻求解决问题的方法与对策。
4.3.1制订中长期民办学前教育发展规划与纲要
国家根据教育规律与市场规律制订总的民办教育与民办学前教育发展规
划，全国各地省市应根据自己的实际情况，制订适应省情与市情的民办学前
教育发展规划，建立分阶段发展战略，合理布局，不要盲目扩张，也不要压
制，要区分新开发区与旧城区、大城市与中小城乡、乡镇与农村制订不同等
级的发展规划，做好民办教育经办者的参谋服务和宏观调控，让民办学前教
育合理布局有序发展，稳步前进，不要重复设立更不要陷入无序的恶性竞争，
;良费教育资源，影啊教育资源的合理配置。应引导不同层次，各种形式民办
幼儿园比例协调，分布合理的发展。
4
.
3.2为民办学前教育的管理创设更加完善的法制环境
良好的法制环境是管理者从事管理工作的重要依据和规范其办学行为的
重要尺度，离开了健全的法制环境，民办学前教育的规范管理就无从谈起。
A、完善《民办教育促进法》《社会力量办学条例》等基本的法律法规。
在完善《民办教育促进法》《社会力量办学条例分时，要进一步明确其立法
的宗旨，要进一步界定民办教育的营利问题，明确民办教学的产权归属问题;要进一步完善具体的程序性法规，使民办教育的办学行为更有操作化的法律
依据;要进一步用法律法规的形式理顺民办教育的内外部管理机制，如通过
立法的形式协调政府各部门的职能，明确政府、投资者、经营者之间的责权
利，通过完善《社会力量办学条例》，对民办教育机构设立董事会做强制性
规定，对董事会章程、董事会成员、董事长等事项明确规定，要进一步明确
董事会的“法律法规”地位、功能作用及运行规则，对举办者和经营者的行
为进行明确的法律规范。
B、在民办教育基本法规指导下进一步完善地方性法规。在完善地方性法
规时，一不能超出宪法和民办教育基本法;二要结合当地实际，及时了解当
地民办教育的发展动态，要及时弥补新问题所带来的法律漏洞。三要借鉴兄
弟省、市、地区经验。五不能统得过死，要给达到既能有效制止不良操作的
目的，又能鼓励大胆创新和民办教育的健康发展。
C、进一步明确执法主体和监督主体，加大民办教育各种法律法规的执行
力度。要改变民法、刑法等是强法，教育法是弱法的观念，做到有法必依，
违法必究;要进一步明确执法主体和监督主体。如在基本法明确规定依法保
护投资者、经营者、学校的财产所有权和使用权的同时，要用法律的形式明
确谁来依法保护其财产所有权和使用权，谁来监督当事人的行为。
4.3.3进一步理顺民办学前教育外部的管理机制
a、正确认识管理与服务的辩证关系，教育行政管理部门要树立正确的观
念，尤其要树立“执政为民”的思想，一方面管理不等于“越位”，不等于
“干涉”，也不能“错位”，不直接干预幼儿园教育教学活动，不要把那些
教育行政不该管，也管不了，实际上也管不好的事情揽在手里，不能既当“裁
判员”，又当“运动员”;另一方面要不“缺位”，该由行政机关管的事情
就要把它管好，管住，管理好就是一种服务，是为民办学前教育良性发展最
好的服务，“放牛吃草”等于失职，更不是服务。
b、依法依规落实基础教育行政管理体制，规范各级的职能和权限，正确
处理各级关系。基本的，要理顺教育行政主管部门的职能，要转变政府角色，
顺应环境置换，积极主动依法履行各自职责职能，变划桨者为掌舵者。既要
对民办学前教育进行强有力的宏观调控，规范其办学行为，又要充分放权，将部分职权移交给社会中介机构和学校，要明确政府、投资者、经营者和学
校的责权利;要协调教育行政部门和其他非教育的公安、司法、审计等部门
的职能，对于民办幼儿园的违规行为，该交给教育行政部门解决的，要交给
教育行政部门解决，该用司法等手段解决的，要用司法手段解决。
C、协调跨地区政府和教育行政主管部门的职能。这一条适合于投资方、
经营者、学校所在地分属不同的行政区划的民办幼儿园。各地政府和教育主
管部门要本着为民办教育保驾护航的思想，从大局出发，摈弃地方保护主义，
一切行为为着民办幼儿园的健康发展。
d、规范投资者的办园行为，加强管理促进投资者的办园思想的端正各级
教育行政部门、劳动行政部门要按照规定的职责完善教育机构的审批、备案
制度，还要对办园者的经费、诚信度以及办园的思想、能力等非物质性因素
进行考察、抽查，不符合条件的坚决不批，对违规办园的坚决查处。
e、进一步加大教育中介机构的建设。政府要加大对教育中介机构的扶持
力度，要从政策上加强引导，要适当放权给教育中介机构，让其为政府提供
信息、咨询、督导评估、并独立地依照法律规定监督学校的办学行为。不能
让政府与民办幼儿园的关系成了一种“单边关系”，政府搞“上有政策”幼
儿园就搞“下有对策”。
如果你想投稿或者有其他建议，请发到邮箱qiaolaoer#gmail.com(将#替换为@即可）
