一、新农村建设意义深远
1、加快建设社会主义新农村是芙蓉区全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的必然要求
我区要全面建设小康社会、构建和谐社会，关键在于农村，重点和难点也在农村，只有农业发展了、农村繁荣了、农民富裕了，全面建设小康社会的目标才能最终实现，构建社会主义和谐社会才会有坚实的基础和保障。在农业和农村各种进入新的历史发展阶段后，必须从根本上转变农业、农村工作的领导方式和工作方式，创新农村经济社会发展的管理体制和工作机制，解决好农业和农村各种的发展规划、发展途径、人才支撑和组织领导方式等问题。从机制入手，全面建设社会主义新农村，着力解决农业和农村发展中村在的深层次问题，是贯彻和落实科学发展观，实现全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会目标的必然要求。
2、建设社会主义新农村是芙蓉区经济发展到现阶段的必然产物
“十五”期间是小河区历史上最快最好的发展时期之一，全区经济社会保持了持续健康发展的良好势头，但是城乡居民收入差距较大，城乡二元结构突出的问题仍未得到根本性解决。“十五”期末，是了加速发展的黄金时期，我区已具备了“工业反哺农业、城市支持农村”的条件，经济发展总体上已进入以工促农、以城带乡的阶段。建设社会主义新农村，是我区经济社会发展的必然选择，是我区现代化进程中必须完成的重大历史任务。
3、加快建设社会主义新农村是芙蓉区破戒“三农”问题的必由之路
近几年来，市委、市政府采取一系列强有力的措施，使农村经济长足发展，农村基础设施建设进一步完善，农民群众收入显著提高，农村党建工作、民主政治建设和精神文明建设全面进步，农民的思想观念和生活方式发生了重大转变，要求改变农村落后面貌的愿望非常强烈。但是必须看到，小河区农村经济社会的发展差距仍然较大。主要表现在，农业进程化不快，农村经济发展水平低，农民收入远低于城镇居民收入，农村违法建设现象较多，脏、乱、差现象严重；农村社会事业发展滞后，基础设施欠帐较多，服务设施配套不足；农村文明程度不高，农民整体素质较低。要从根本上改变这种状况，就必须把建设社会主义新农村放在全区经济社会发展的突出位置，用建设社会主义新农村来总揽“三农”工作，整合资金、整合资源、整合力量，强力推进新时期农业和农村工作，切实解决好“三农”问题，率先在全市实现农业和农村工作的历史性跨越。
4、建设社会注意新农村，是芙蓉区统筹城乡发展、实现共同富裕的根本途径
社会公平、共同富裕是社会主义的本质要求，也是社会主义新农村的基本途径。芙蓉区社会主义新农村建设，坚持以发展为重、发展为先，以经济建设为中心，通过加快农业产业化、农村城镇化和农业现代化的步伐，不断缩小城乡差距，从而实现农村社会由温饱到小康，由局部小康到全面小康的跨越，最终实现共同富裕的奋斗目标。
二、城中村问题的成因与实质分析
一般认为，高速扩展的城市化是城中村问题出现的大背景和直接原因，除此之外，城中村问题的出现与泛化还与如下一些机制和因素密切相关。
（一）特有的城乡二元管理体制
从深层原因看，城中村的形成主要源于我国特有的城乡二元管理体制。在我国城市化过程中，尽管许多村庄早已进入城区范畴，农用地被征用殆尽，村民收入也主要转向二、三产业，但这部分“农村”仍然保留着“村建制”，实行着村的行政管理，整个村庄以村籍为边界形成了管理上的“独立王国”和经济上的“利益共同体”，并与其强烈而盲目的牟利动机相结合，不断背离着城市化的目标和要求。其中，尤以农村土地集体所有制为核心，是城中村土地利用出现无序化的最大源头。在城市土地国有制的汪洋大海中，一个个散落其中的城中村则单独奉行着土地集体所有制，这一制度限制了来自外部的城市管理部门的干预，为满足经济最大化目标，农民无视政府新出台的监管政策及管理行动，违章抢建自己的私宅，村集体则强力排斥政府的征地行动而想方设法在村里擅自进行土地开发，从而造成土地使用极度混乱的状况。
（二）“不彻底”的城市化政策
在城市化初期，为尽力降低城市发展成本，政府在对农村征地过程中采取了“半城市化”策略：其一，“征地不管人”的城市化政策。在以国家征用方式逐步将农村集体大部分土地转为国有并纳入城市用地的同时，多数村民并无同步转为市民而游离于城市体制之外，村民的教育、社保、医疗、就业等主要交由村集体统一负担，村民的生计仍主要固化在剩余集体土地上。其二，“分次征用”和“征八留二”的征地政策。一方面，政府对农村土地一般采取“分次征用”方式，同时，为解决征地后农民的经济出路，又采取“征十留一”的政策，希求安抚农民，使之能够分享土地增殖的收益又无需增加政府短期的财政压力，正是这种看似“合理”的政策加上巨大的市场利益的驱使，激发了农民在剩余土地上进行无序开发的热情。由于征地时序不一、自留用地分布零乱以及政府规划滞后及监管措施不到位，大片稠密、杂乱、低矮的“城中村”就不可避免地出现了。
（三）不断膨胀的“地下经济”
所谓地下经济，即指国家工商税务许可之外的灰色经济或黑色经济。由于良好的区位交通条件和邻近大市场的特殊优势，城中村成为各类地下经济繁衍的“沃土”。加之基于土地集体所有制而导致的管理“失灵”，许多在城市管理中被排斥和打击的经济活动纷纷汇聚到城中村当中，以出租屋为“据点”，不断扩大其规模，也成为村民经济收益的一个重要来源。这样，在巨大共同利益的驱动下，“地下经济”为城中村带来了丰厚租金，城中村则为“地下经济”的发展壮大提供了必要保护。因此，在城中村的形成与维系中，“地下经济”也起了十分重要的支撑作用。
（四）规划滞后及对农村违法批地批建的纵容与默许
城中村的形成还与城市规划的局限、失误和滞后密切相关。在城市化过程中，规划部门没有预测到城市扩张的速度和郊区农村出现的各种新情况，因而在城市规划中未能充分考虑城市的长远发展和土地的统一控制；而当混乱情况出现后，又没有及时加以解决和预防新的类似情况的发生。此外，国家也以立法形式赋予了当地政府监管城中村规划建设的权力，以制约农村的乱建行为。然而，在实践当中，基于现存土地制度的掣肘和对失地农民的普遍同情，政府在城中村建设过程中大多采取了宽容、迁就、默许的政策与态度，来自政府部门的管制力也往往大打折扣。尤其是过去的监管大多以象征性罚款的手段予以简单处理，这反而从客观上鼓励甚至纵容了城中村的违法批建行为，导致村落建设严重背离城市规划标准及大量违章建筑出现。
综上分析，城中村问题是我国传统体制性因素和各地政策性因素综合作用的结果，是我国农村城市化进程中出现的一种独特现象。从理论上讲，一国或地区的城市化即包括传统意义上的农村各要素向城市集中的所谓农村城市化，也包括对已纳入城市地区但内在素质不足的区域进行优化改造的所谓“城市城市化”。以问题形式存在的城中村，集中反映了我国城市化进程中新旧体制交替和磨合中的各种矛盾，反映了我国城市化进程的不彻底性。因此，城中村的演变与改造，是城市化向纵深发展或向高级阶段推进的结果，是城市由初期的外延式扩张向中后期内涵式发展转变的必然趋势，其实质属于“内涵式城市化”或“城市的城市化”。此外，需要强调指出的是，城中村问题在我国虽具普遍性，但也存在明显的地区性差异，国内少数地区如北京、上海、杭州就没有出现严重的城中村问题。
三、“城中村”改造与新农村建设现状
一、融合城市与乡村,加快向城市中心区转变,是芙蓉区城市建设的双主题
芙蓉是在一片农田上崛起的新城区,随着城市面积的飞速扩张,原有的17个行政村有9个成了城中村。这些城中村建筑物零乱,用地无序,基础设施薄弱、消防安全隐患和环境卫生问题突出,人员构成复杂,富余劳动力就业困难,“脏、乱、差”现象严重,成了城市发展中的“二元化之痛”。
1999年, 芙蓉区开始建设香江新村,拉开了城中村改造的序幕。这是一个转变观念的艰难过程。刚开始126户农家,只有20%的人想来。为了农民新村顺利落成,有关部门也想尽办法:设计时层高加到3米,一家使用一个楼梯;招标时,要求投标单位实行限制性价格投标;建设时,要求施工单位有扶贫观念。另外,政府免掉全部服务性收费。
随着水、电、闭路电视、电话、煤气设施全部到位,当3层楼高的新村封顶时,房子已经不够分了。再往后,城中村改造的难度就小多了。
2003年10月,大坡村动员村民集资1300万元,村集体出资130万元修建的总面积达2．3万平方米的淮河路商业街竣工,177户村民搬进了新居,92个门面迎来了主人。在这个新村里,中间是宽阔的大街,两旁耸立的是漂亮的花园式楼房,房屋的布局、结构、质量都可与邻近的高档次商品房媲美,水、电、气等配套设施一应俱全,市民们把它形象地称为“Townhouse”住宅。住进新居的农户生活和生产方式彻底改变,村民或将门面出租,或自己利用门面做生意,没有门面的农户也从以前的种养为主过渡到向房屋出租、汽车运输、建筑业和其他社会服务等第三产业转移。这一年,大坡村民人均纯收入达到3600元,比商业街修建前增加了12．5%。
按照芙蓉区的规划,全区17个村都要进行改造,到2010年,全区城市化率达到85．16%以上;到2020年,芙蓉片区城中村改造全面完成,建成一批布局合理、设施配套、环境优美和独具特色的集中居民小区和现代化农民新村,农村转移劳动力充分就业,城市化率达到95%左右。
目前, 芙蓉区已建成农民新村及农民商业街5个(条),建筑总规模18．7万余平方米,安置被征地和拆迁农户700余户,这些世世代代务农为生的农民不仅住进了连城里人也有些羡慕的新房子,更在生活方式上一步步融入城市化的生活。
二、芙蓉区“城中村”改造现存的主要问题与障碍
1、实施主体缺位
在改制之前，既具行政权威又有经济力量的村委会是实施改造的当然主体。在改制之后，改造就面临着缺乏适宜实施主体的困境：街道作为政府的派出机构，只能起协调和指导作用，不可能直接承担改造的具体操作；居委会作为城市居民的自治组织，也缺乏承担城中村改造职能的法律依据和现实资源；委托给新组建的公司是各方均可接受的必然选择，但公司是企业法人，在法律上没有承担旧村改造这一类公益性义务，同时受限于原村民股东的利益驱动，在实施改造过程中也容易与公司本身的经济利益绞合在一起，从而使改造计划频频受挫。
2、土地产权不明确
城中村改造是一项涉及土地产权及其流转的巨大动迁工程。要顺利推进改造，首先必须理顺和界定复杂的土地权属关系。例如，土地转国有之后是否需给予农民征地补偿？改造用地从哪里来，如何定性，应属于划拨用地还是有偿受让用地？改造过程中哪些用地需缴纳出让金？城中村土地是否可以流转，如何流转？改造用地在何种情况下可转变性质用途？改造所需的周转用地如何解决？过去的违法用地如何处理？改造节余土地如何处置？城中村土地能否进入市场？等等，这些问题不明确，村民心中无底，利益保障难期，必然成为城中村改造的“拦路虎”。
3、资金筹措压力大
城中村改造需要巨额的资金投入，其中首批7个试点村完全改造保守估计共需40亿元，如此庞大的改造资金从哪里来？长沙市政府已明确表示不允许开发商介入改造，市财政原则上也不会掏出“真金白银”来补贴，区的财力又十分有限，这样，城中村改造的资金负担就主要落在村集体经济和村民个人身上。然而，面对巨额的改造资金，即使象村财比较宽裕的石牌村也感到力不从心。因此，完全由村里自筹资金非常困难，各试点村都一致强烈要求政府在资金筹措方面予以支持。
4、优惠政策不到位
为推动城中村改造，省、市有关领导也多次允诺给予城中村改造以必要的优惠政策，处于改造“临界点”的各试点村也强烈要求政府尽快明确和落实各项优惠政策，并提出了税费减免的详细清单，个别已动工改造的城中村甚至提出了“有政策就有资金”的口号。然而，由于体制等方面的原因，预期中的优惠政策迟迟没有推出，从而制约了城中村改造的进程。
5、村民利益缺保障
城中村改造的目标之一是从根本上改善村民的生活居住环境。然而，环境改观并不能解决村民的“吃饭”和可持续发展问题，村民支持改造的一个基本前提是不能降低其经济利益。然而，在改造过程中，由于各种原因，村民的利益不可避免地受到这样或那样的影响。具体来说，改造中的村民有“五怕”：一怕集体资产被平调、上调或无端流失，二怕拆迁补偿标准太低或不到位，三怕违规无证物业拆除后无补偿或不予复建，四怕改造中个人物业出租收益减少无补偿，五怕优惠政策会取消。由于这些“担忧”在全市的改造计划及相关政策法规中未能得到明确保障，因而造成部分村民在改造问题上持消极、犹豫乃至排斥的态度。使改造工作被动受阻。
三、芙蓉区新农村建设制约因素研究
芙蓉区社会主义新农村建设虽然取得了可喜成绩，大多数乡村与过去相比有了明显变化，但是与"社会主义新农村"的标准和要求相比，还有一定差距，还有下列因素制约着我区农村的经济繁荣和社会稳定。
1、农村基础设施和农业生产条件改善投入不足
近年来，尽管随着大开发战略的大力推进，我区农村基础设施建设投入力度不断加大，农业生产生活条件不断改善提高，但总体来看，农村基础设施投入不足。虽然我区一再加大农业基建投资，但农业基建投资占我区基建投资的比重并没有提高，与农业发展的需求已不相适应，制约了农村基础设施的建设步伐，成为农业和农村经济发展的瓶颈因素。
2、城乡收入差距扩大，影响社会和谐发展
2000年以来，我区城乡居民收入呈逐步扩大趋势，城乡居民收入差距越来越大。导致城乡居民收入差距扩大的主要原因，还在于农业生产力发展水平低，劳动生产率低，农业产业化发展缓慢，与市场经济体制相适应的农业保护政策体系还没有完全建立起来。城乡居民收入差距日趋扩大，导致社会不稳定因素增加，从而影响了社会的和谐稳步发展。
3、村镇建设杂乱，人居环境条件有待改善
部分乡镇没有进行科学的建设规划，农户住宅位置沿袭历史，随处而建，比较凌乱。同时农户环保意识不够，随意堆放农作物副产品、肥料等物品，秩序很乱，脏乱差问题比较突出，有损市容。
4、劳动力素质较低，思想观念较落后
当前，绝大多数农民的素质不容乐观。突出表现在：农民思想还比较保守，传统的小农意识根深蒂固，生产、生活和行为方式都与现代社会生活的要求差距甚远。普遍存在“小富即安”心理，缺乏干大事创大业的开拓进取精神；同时缺乏诚信意识，常常有造假行骗不守诚信行为出现。在文化素质方面，农村居民受教育程度普遍偏低。由于农民科技知识低下，对新事物、新技术缺乏认识，从而阻碍了接受新事物、学习使用新科技的能力。农民素质不高的现状严重制约着和谐社会发展的进程。
5、农村医疗卫生、科技、文化、教育、社会保障等各项社会事业建设滞后，发展水平普遍较低
农村医疗条件差，医疗水平低。目前农村合作医疗在我区农村几乎是空白，农民生一场大病往往意味返贫。同时农村医务人员水平低，药品价格反映强烈，医疗卫生状况令人担忧。
三、努力改造“城中村”，营建和谐新农村
1、以建设最适宜创业发展和生活居住城区为发展方向,努力提高城区建设和管理的现代化水平,增创推进城镇化新优势
(一)继续推进新区建设。把新区建设成为功能完善、产业发展、品位较高的现代化新城区,完成规划的基础设施建设。逐步把新区建设成为生态型、数字化、园林式城市,成为我市经济社会发展的重要增长极和湖南省的“浦东”。
(二)加快老城区成片改造,提高城市管理水平。以规划为龙头,落实“稀化”要求,进一步完善老城区城市功能,力争完成“城中村”改造,加大老城区成片改造建设力度。重点建设一批枢纽型、功能性、具有较强集散能力的城市基础设施。继续巩固和扩大南明河三年变清的成果,着力抓好截污沟、污水处理厂的建设,实施市内主要出口公路、居民住宅小区全面绿化,推进山体公园建设,科学绿化、美化、亮化、净化、稀化城市环境,促进人与环境的和谐发展。
(三)有序发展小城镇。加快实施新一轮城镇规划。积极引导产业和人口向城镇聚集和转移,适当超前加快城镇基础设施建设,提高城镇建设和管理水平。
2、（二）加强规划控制，禁止乱批乱建，防止出现新的城中村
在城中村统一转制并划入城市规划发展区之后，政府必须按照《城市规划法》加强规划方面的控制，禁止城中村内的乱批乱建行为，防止城中村的进一步蔓延或出现新的城中村。为此，一是全面停止原八区城中村旧住宅区房屋报建的一切手续，严禁在旧住宅区新建或改建住房及其它建筑物；二是对于政府在环境“三变”中允诺拆除重建的城中村用地，原则上允许村进行重建，但必须严格遵守城市规划标准，且尽量与村的整体改造规划相结合；三是对于转制后村在集体自留空地上新建发展性物业，必须经由政府有关部门的审批，否则不予承认及补发产权证，今后征地时也不予补偿；四是在全面测绘的基础上，尽快公布纳入改造范围的所有城中村的房屋改造补偿的建筑时点，从根本上刹住村民的“抢建风”。
3、二是要加强村镇规划建设管理，把规划建设纳入规范化制度轨道。
按照“科学规划、合理布局、因地制宜、分类指导、逐步到位”的原则，凡是已经有建设规划的村镇，国土部门要严格按土地利用总体规划和城镇建设规划要求审批农民宅基地，不得在规划区外批宅基地；未作出规划的村镇，必须按要求完成规划编制，未完成规划编制前，暂缓宅基地和建房审批。要引导鼓励建新拆旧，纠正一户多宅现象。凡到规划区内建新房的农户，必须拆除老宅基地上的旧房，其老宅基地由集体统一收回或流转；凡不愿拆除旧房的不得批准其在新宅基地建房。严格执行新村镇“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一个法”的制度。各镇均要设立规划建设管理所，负责村镇规划建设的具体管理工作，为新农村建设提供及时、周到的服务，确保村镇规划的落实；鼓励制定村规民约，把政府管理与村民自治有效结合起来，建立科学、高效的村镇规划建设管理体系。要根据不同区域、不同条件编制不同的规划建设标准，条件好的要高起点规划建设，其它地方的规划也要适度超前。规划建设模式力求形式多样，既可生态庄园式，也可农村社区式；既可分散村落式，也可城郊集中式。要提高房屋设计水平，务求新颖别致，美观大方；要提供各种房型供农民选用，避免过多的下店上宅火柴盒式的、车厢式的低水平建筑，尽量挖掘建设有客家民居风格的客家民宅
4、加快城中村建设，努力实现三个突破
——在抓村寨规划建设上实现新突破
在完成全区村镇总体规划的基础上，进一步做好村寨规划工作，把村寨规划纳入制度化、规范化的轨道，切实改变自发建设、盲目发展的状况。要根据村寨的经济发展水平和风俗特点，以方便农民群众的生产生活为出发点，依山傍水、因地就势，不推山、不砍树、不填塘，按照风格各异、人与自然和谐的原则，搞好村寨建设规划，防止千树一面。建设部门要按照高、中、低不同档次，尽快设计出一批住宅图集，以村寨为单元，指导村民按照统一风格建设新居。同时，注意传统民居、民族建筑等文化遗产的保护，严格控制占用耕地，充分利用山地和旧宅基地。村寨规划制定前要召开村民会议讨论，充分征求村民意见，按照程序严格审批。规划制定后，不得擅自更改，必须按照先规划后建房、不规划不批建的原则严格执行规划。全区要严格按照规划进行建设，统一规划，统一征地，统一设计，连片开发。因地制宜，有计划地引导农村散居户逐步向规划建设区集中。中心村、历史文化名村、主要交通干道沿线的村要按照高标准、适当超前的要求规划和建设。
——在抓基础设施建设上实现新突破
继续围绕“水、电、路、气、房、林、电视、电话”十子方针，着力完善农村基础设施建设，进一步完善农村生产生活条件，以实施农村人畜饮水项目为重点，使全市农户用上安全卫生的自来水。继续实施乡村道路改造和村寨串户路建设工程，进一步完善乡村道路网络和提高公路等级，“十一五”期末完成集中30户以上的串户道路硬化任务。强力推进“四改一气”工作，在三年内建成沼气池4万口，在2006年年底完成。按照村寨整体规划，采取旧村改造、拆旧建新、整体搬迁等方式，帮助农户翻新旧房、改造危房、修建新房，“十一五”期间改造危房4000户。继续实施退耕还林还草工程、天然林保护工程和环城林带建设等生态工程，加强森林资源保护，不断提高森林覆盖率。
——在抓抓村容村貌整治上实现新突破
整治村容村貌是农村最迫切需要解决、最容易办到、也最容易取得标本兼治的问题。大力实施“绿化、美化、净化、亮化”工程，以农村“四旁”（村旁、宅旁、水旁、路旁）绿化为主，在村寨周围、房前屋后植树、栽竹、种草，引导农户在庭院内修建整齐规划的小花池，种树、栽花美化环境。大力治理临棚乱搭、墙面乱画、庭院乱挂、柴草乱垛、粪土乱堆、垃圾乱倒、污水乱泼、禽兽乱跑的“八乱”现象，结合农户住房改造和改建，大力拆除农户在房前屋后临时搭建的各类旧棚，因地制宜修建杂物堆放和牲畜养殖房屋，逐步实现人畜分离，发展庭院养殖业，形成生态型发展模式。
一、新农村建设意义深远
1、加快建设社会主义新农村是芙蓉区全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的必然要求
我区要全面建设小康社会、构建和谐社会，关键在于农村，重点和难点也在农村，只有农业发展了、农村繁荣了、农民富裕了，全面建设小康社会的目标才能最终实现，构建社会主义和谐社会才会有坚实的基础和保障。在农业和农村各种进入新的历史发展阶段后，必须从根本上转变农业、农村工作的领导方式和工作方式，创新农村经济社会发展的管理体制和工作机制，解决好农业和农村各种的发展规划、发展途径、人才支撑和组织领导方式等问题。从机制入手，全面建设社会主义新农村，着力解决农业和农村发展中村在的深层次问题，是贯彻和落实科学发展观，实现全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会目标的必然要求。
2、建设社会主义新农村是芙蓉区经济发展到现阶段的必然产物
“十五”期间是小河区历史上最快最好的发展时期之一，全区经济社会保持了持续健康发展的良好势头，但是城乡居民收入差距较大，城乡二元结构突出的问题仍未得到根本性解决。“十五”期末，是了加速发展的黄金时期，我区已具备了“工业反哺农业、城市支持农村”的条件，经济发展总体上已进入以工促农、以城带乡的阶段。建设社会主义新农村，是我区经济社会发展的必然选择，是我区现代化进程中必须完成的重大历史任务。
3、加快建设社会主义新农村是芙蓉区破戒“三农”问题的必由之路
近几年来，市委、市政府采取一系列强有力的措施，使农村经济长足发展，农村基础设施建设进一步完善，农民群众收入显著提高，农村党建工作、民主政治建设和精神文明建设全面进步，农民的思想观念和生活方式发生了重大转变，要求改变农村落后面貌的愿望非常强烈。但是必须看到，小河区农村经济社会的发展差距仍然较大。主要表现在，农业进程化不快，农村经济发展水平低，农民收入远低于城镇居民收入，农村违法建设现象较多，脏、乱、差现象严重；农村社会事业发展滞后，基础设施欠帐较多，服务设施配套不足；农村文明程度不高，农民整体素质较低。要从根本上改变这种状况，就必须把建设社会主义新农村放在全区经济社会发展的突出位置，用建设社会主义新农村来总揽“三农”工作，整合资金、整合资源、整合力量，强力推进新时期农业和农村工作，切实解决好“三农”问题，率先在全市实现农业和农村工作的历史性跨越。
4、建设社会注意新农村，是芙蓉区统筹城乡发展、实现共同富裕的根本途径
社会公平、共同富裕是社会主义的本质要求，也是社会主义新农村的基本途径。芙蓉区社会主义新农村建设，坚持以发展为重、发展为先，以经济建设为中心，通过加快农业产业化、农村城镇化和农业现代化的步伐，不断缩小城乡差距，从而实现农村社会由温饱到小康，由局部小康到全面小康的跨越，最终实现共同富裕的奋斗目标。
二、城中村问题的成因与实质分析
一般认为，高速扩展的城市化是城中村问题出现的大背景和直接原因，除此之外，城中村问题的出现与泛化还与如下一些机制和因素密切相关。
（一）特有的城乡二元管理体制
从深层原因看，城中村的形成主要源于我国特有的城乡二元管理体制。在我国城市化过程中，尽管许多村庄早已进入城区范畴，农用地被征用殆尽，村民收入也主要转向二、三产业，但这部分“农村”仍然保留着“村建制”，实行着村的行政管理，整个村庄以村籍为边界形成了管理上的“独立王国”和经济上的“利益共同体”，并与其强烈而盲目的牟利动机相结合，不断背离着城市化的目标和要求。其中，尤以农村土地集体所有制为核心，是城中村土地利用出现无序化的最大源头。在城市土地国有制的汪洋大海中，一个个散落其中的城中村则单独奉行着土地集体所有制，这一制度限制了来自外部的城市管理部门的干预，为满足经济最大化目标，农民无视政府新出台的监管政策及管理行动，违章抢建自己的私宅，村集体则强力排斥政府的征地行动而想方设法在村里擅自进行土地开发，从而造成土地使用极度混乱的状况。
（二）“不彻底”的城市化政策
在城市化初期，为尽力降低城市发展成本，政府在对农村征地过程中采取了“半城市化”策略：其一，“征地不管人”的城市化政策。在以国家征用方式逐步将农村集体大部分土地转为国有并纳入城市用地的同时，多数村民并无同步转为市民而游离于城市体制之外，村民的教育、社保、医疗、就业等主要交由村集体统一负担，村民的生计仍主要固化在剩余集体土地上。其二，“分次征用”和“征八留二”的征地政策。一方面，政府对农村土地一般采取“分次征用”方式，同时，为解决征地后农民的经济出路，又采取“征十留一”的政策，希求安抚农民，使之能够分享土地增殖的收益又无需增加政府短期的财政压力，正是这种看似“合理”的政策加上巨大的市场利益的驱使，激发了农民在剩余土地上进行无序开发的热情。由于征地时序不一、自留用地分布零乱以及政府规划滞后及监管措施不到位，大片稠密、杂乱、低矮的“城中村”就不可避免地出现了。
（三）不断膨胀的“地下经济”
所谓地下经济，即指国家工商税务许可之外的灰色经济或黑色经济。由于良好的区位交通条件和邻近大市场的特殊优势，城中村成为各类地下经济繁衍的“沃土”。加之基于土地集体所有制而导致的管理“失灵”，许多在城市管理中被排斥和打击的经济活动纷纷汇聚到城中村当中，以出租屋为“据点”，不断扩大其规模，也成为村民经济收益的一个重要来源。这样，在巨大共同利益的驱动下，“地下经济”为城中村带来了丰厚租金，城中村则为“地下经济”的发展壮大提供了必要保护。因此，在城中村的形成与维系中，“地下经济”也起了十分重要的支撑作用。
（四）规划滞后及对农村违法批地批建的纵容与默许
城中村的形成还与城市规划的局限、失误和滞后密切相关。在城市化过程中，规划部门没有预测到城市扩张的速度和郊区农村出现的各种新情况，因而在城市规划中未能充分考虑城市的长远发展和土地的统一控制；而当混乱情况出现后，又没有及时加以解决和预防新的类似情况的发生。此外，国家也以立法形式赋予了当地政府监管城中村规划建设的权力，以制约农村的乱建行为。然而，在实践当中，基于现存土地制度的掣肘和对失地农民的普遍同情，政府在城中村建设过程中大多采取了宽容、迁就、默许的政策与态度，来自政府部门的管制力也往往大打折扣。尤其是过去的监管大多以象征性罚款的手段予以简单处理，这反而从客观上鼓励甚至纵容了城中村的违法批建行为，导致村落建设严重背离城市规划标准及大量违章建筑出现。
综上分析，城中村问题是我国传统体制性因素和各地政策性因素综合作用的结果，是我国农村城市化进程中出现的一种独特现象。从理论上讲，一国或地区的城市化即包括传统意义上的农村各要素向城市集中的所谓农村城市化，也包括对已纳入城市地区但内在素质不足的区域进行优化改造的所谓“城市城市化”。以问题形式存在的城中村，集中反映了我国城市化进程中新旧体制交替和磨合中的各种矛盾，反映了我国城市化进程的不彻底性。因此，城中村的演变与改造，是城市化向纵深发展或向高级阶段推进的结果，是城市由初期的外延式扩张向中后期内涵式发展转变的必然趋势，其实质属于“内涵式城市化”或“城市的城市化”。此外，需要强调指出的是，城中村问题在我国虽具普遍性，但也存在明显的地区性差异，国内少数地区如北京、上海、杭州就没有出现严重的城中村问题。
三、“城中村”改造与新农村建设现状
一、融合城市与乡村,加快向城市中心区转变,是芙蓉区城市建设的双主题
芙蓉是在一片农田上崛起的新城区,随着城市面积的飞速扩张,原有的17个行政村有9个成了城中村。这些城中村建筑物零乱,用地无序,基础设施薄弱、消防安全隐患和环境卫生问题突出,人员构成复杂,富余劳动力就业困难,“脏、乱、差”现象严重,成了城市发展中的“二元化之痛”。
1999年, 芙蓉区开始建设香江新村,拉开了城中村改造的序幕。这是一个转变观念的艰难过程。刚开始126户农家,只有20%的人想来。为了农民新村顺利落成,有关部门也想尽办法:设计时层高加到3米,一家使用一个楼梯;招标时,要求投标单位实行限制性价格投标;建设时,要求施工单位有扶贫观念。另外,政府免掉全部服务性收费。
随着水、电、闭路电视、电话、煤气设施全部到位,当3层楼高的新村封顶时,房子已经不够分了。再往后,城中村改造的难度就小多了。
2003年10月,大坡村动员村民集资1300万元,村集体出资130万元修建的总面积达2．3万平方米的淮河路商业街竣工,177户村民搬进了新居,92个门面迎来了主人。在这个新村里,中间是宽阔的大街,两旁耸立的是漂亮的花园式楼房,房屋的布局、结构、质量都可与邻近的高档次商品房媲美,水、电、气等配套设施一应俱全,市民们把它形象地称为“Townhouse”住宅。住进新居的农户生活和生产方式彻底改变,村民或将门面出租,或自己利用门面做生意,没有门面的农户也从以前的种养为主过渡到向房屋出租、汽车运输、建筑业和其他社会服务等第三产业转移。这一年,大坡村民人均纯收入达到3600元,比商业街修建前增加了12．5%。
按照芙蓉区的规划,全区17个村都要进行改造,到2010年,全区城市化率达到85．16%以上;到2020年,芙蓉片区城中村改造全面完成,建成一批布局合理、设施配套、环境优美和独具特色的集中居民小区和现代化农民新村,农村转移劳动力充分就业,城市化率达到95%左右。
目前, 芙蓉区已建成农民新村及农民商业街5个(条),建筑总规模18．7万余平方米,安置被征地和拆迁农户700余户,这些世世代代务农为生的农民不仅住进了连城里人也有些羡慕的新房子,更在生活方式上一步步融入城市化的生活。
二、芙蓉区“城中村”改造现存的主要问题与障碍
1、实施主体缺位
在改制之前，既具行政权威又有经济力量的村委会是实施改造的当然主体。在改制之后，改造就面临着缺乏适宜实施主体的困境：街道作为政府的派出机构，只能起协调和指导作用，不可能直接承担改造的具体操作；居委会作为城市居民的自治组织，也缺乏承担城中村改造职能的法律依据和现实资源；委托给新组建的公司是各方均可接受的必然选择，但公司是企业法人，在法律上没有承担旧村改造这一类公益性义务，同时受限于原村民股东的利益驱动，在实施改造过程中也容易与公司本身的经济利益绞合在一起，从而使改造计划频频受挫。
2、土地产权不明确
城中村改造是一项涉及土地产权及其流转的巨大动迁工程。要顺利推进改造，首先必须理顺和界定复杂的土地权属关系。例如，土地转国有之后是否需给予农民征地补偿？改造用地从哪里来，如何定性，应属于划拨用地还是有偿受让用地？改造过程中哪些用地需缴纳出让金？城中村土地是否可以流转，如何流转？改造用地在何种情况下可转变性质用途？改造所需的周转用地如何解决？过去的违法用地如何处理？改造节余土地如何处置？城中村土地能否进入市场？等等，这些问题不明确，村民心中无底，利益保障难期，必然成为城中村改造的“拦路虎”。
3、资金筹措压力大
